美国公务员录用制度的改革与发展

一、美国公务员录用制度改革与发展的基本线索

20世纪90年代之后，美国政府改革运动持续进行，各届政府都有推动公务员制度改革的重要行动并由此实现了当代美国公务员制度的转型。在历次改革中，公务员录用制度都是其必要内容和重点所在。

1993年克林顿担任美国总统之后，发起了“重塑联邦政府”(Reinventing Government)运动。作为其主要内容之一的“重塑人力资源管理”(Reinventing Human Resource Management)被认为是“美国联邦政府公务员制度建立以来最重大的公共人事改革”。[1]其中，关于公务员录用制度方面的改革措施主要有七项：联邦机构制定可以适合自己的录用计划和考试项目，废除统一的和标准化的申请表;允许联邦部门和机构确定紧缺性职位并免除排序而直接录用候选人;削减公务员竞争性任用职位至三类;准许非永久性雇员竞争永久性职位;废除录用中的年限等级要求，创设一种较为宽泛的任职资格框架，以便于在机构内外灵活选用适当人员;废止所有关于雇员临时性工作安排的详述性法规;创建政府性的公务员雇用信息系统以利于公众了解政府职位空缺等。其目的在于要建立一种“灵活而回应”的公务员雇用制度。[2]

事实上，关于公务员录用中的灵活性、回应性的改革探索在克林顿政府之前的美国公务员制度改革中就已有进行并有较大成效，这至少可以追溯到1978年卡特政府时期的公务员制度改革。卡特政府时期美国国会通过的《1978年公务员改革法(Civil Service Reform Acts of 1978)》中就有授权联邦人事管理办公室进行人事管理新理念探索的实验工程(Demonstration Projects)试点。而“总统管理实习生项目”(PMI)、“弹性工作时间项目(AWS)等均是卡特政府时期开始施行的。在克林顿政府时期，重塑人力资源管理改革中的许多举措和绝大部分人力资源管理弹性政策都源自于实验工程。实验工程中关于任用(包含录用)制度改革的内容主要有四个方面：改革录用制度中按照考试分数排序的规则和取消“三择一”规则;直接录用成绩优秀的大学毕业生申请者;采取多种措施吸引、留住优秀人才;在常规的永久性职业雇用之外采取多种其他更为灵活的雇用方式。[3]

进人21世纪之后，布什政府推行“总统管理议程”(the President’s Management Agenda)改革方案，力图通过加大实施弹性政策与实验工程，进一步推进公务员制度的现代化转型，走向一种以人力资本战略管理为特征的新型公务员制度。在“总统管理议程”的14项改革议程中，人力资本战略管理是其中涉及所有联邦政府机构的5项基本议题中的第一个。文件中指出了联邦政府公务员管理面临的主要问题，如公务员平均年龄升高，年轻人员严重不足，正在出现结构性断层;依然沿用统一的模式管理所有部门、各种类型的人员(one-size-fits-all)，缺乏针对性、灵活性和有效性;由于“婴儿潮”一代人退休的集中到来而导致联邦政府公务员短缺问题的加剧等等。根据功绩制保护委员会对约2000名联邦政府新录用人员的抽样问卷调查显示，47%的人在求职时不知道联邦政府在互联网上发布的录用信息，14%的人认为联邦政府提供的职位录用信息不够充分，25%的人认为在录用过程中决定时间过长，这些说明联邦政府的公务员录用制度尚需改进。[4]2004年联邦政府人事管理办公室发表了《功绩制现代化：公务员制度转型的指导原则(Modernizing Merit: OPM’s Guiding　Principles for Civil Service Transformation)》，文件中提出了继续推进公务员制度改革5点指导意见，其中关于扩大弹性政策和试行新制度、实施人力资本战略管理、改革薪酬和绩效管理制度等都有利于促进公务员录用制度的完善与发展。[5]

2010年5月，奥巴马签署了总统备忘录(President Obama’s Memorandum)，力求改进联邦政府公务员录用制度，推行人事改革新举措，改进公务员录用方式。2010年8月1日，联邦人事管理办公室(Office of Personnel Management)和预算与管理办公室(Office of Management and Budget)提交了《改革初步行动计划》草案(Preliminary Hiring Reform Action Plans)，提出进一步改善公务员录用程序，改进录用方法，确保联邦政府吸引和录用到高素质人才。

二、美国公务员录用制度改革与发展的主要特点

综合来看，20世纪90年代以来美国公务员录用制度改革与发展呈现出如下主要特点：

1. 遵循和维护公务员制度的核心价值与基本原则。

1978年，美国国会通过了《公务员改革法(Civil Service Reform Acts of 1978)》，这个里程碑意义的法案是继《彭德尔顿法案(The Pendleton Acts of 1883)》之后美国公务员发展过程中的又一重大改革。《1978年公务员改革法》继续以法律的形式确立9条功绩制(The Merit System)原则，强调政府录用人员只能根据报考者的能力、技能和知识水平来决定是否录用，而不得考虑其肤色、种族、宗教信仰、性别、党派以及婚姻状况等社会因素，这是美国历史上第一次以法律的形式规定公务员录用。同时还规定了与功绩制原则相关的12条《禁止类人事行为条例》(Prohibited Personnel Practices)，规定所有参加公务员考试的人员不得因婚姻和政治关系等因素而受到歧视、不应当使雇员因不影响其绩效行为的其它因素而受到歧视(包括性别歧视)、不应该把个人知识和工作能力以外的因素作为录用的建议等等。这是美国公务员制度的根基和核心价值。在历次美国公务员制度改革中，包括20世纪90年代的“重塑人力资源管理”和21世纪以来的公务员制度改革，都始终强调遵循这些基本原则和核心价值。[6]

2. 弹性、开放的多样化公务员录用形式。

基于政党竞选执政的政治制度需要保持政府工作的连续性、稳定性的实践要求，以政治—行政二分法为理论前提，传统公务员制度主要是对常任的事务类政府工作人员的人事管理制度，常任与保障曾经被视为美国公务员制度的基本原则和主要特征。但在20世纪70年代之后，这一原则渐被打破，短期性、临时性的合同雇用制公务员开始涌现，单一的终身性雇用模式逐渐消解。90年代之后，各种弹性、灵活的公务员雇用形式纷纷推行，公务员队伍构成趋于多元化。

美国克林顿政府时期提出的“重塑人力资源管理”报告中明确提出要“形成一种灵活和回应的雇用制度”，在其具体改革措施中，包括允许联邦部门和机构确定紧缺性职位并免除排序而直接录用候选人;削减公务员竞争性任用职位至三类;准许非永久性雇员竞争永久性职位;废除录用中的年限等级要求，创设一种较为宽泛的任职资格框架，以便于在机构内外灵活选用适当人员等等。其中，削减后的通过考试等竞争性任用的三类职位分别是：享有全部福利待遇的永久性职业职位、模糊临时职位(即非永久性但无任期限制且享有全部福利待遇的职位)和NTE临时职位(任期不超过一年但可延续一年、享有部分福利待遇)。除此三类之外，就是雇用关系更加灵活的非竞争性职位。

政府雇员关系的总体发展趋势是弹性化，即永久性职业雇员(Career Employee)的逐步减少，非永久性的临时雇员和例外雇员(Exempt Employee)的逐步扩大。[7]同时，在录用规则方面的改革还包括任职资格条件的弹性化政策，即允许用人机构在联邦人事管理办公室指定的宽口径的基本资格条件标准框架的基础上确定特定职位系列的任职资格要求;允许非永久性职位公务员竞争永久性职位，以示公平;对于人员流失较多、紧缺性的职位或者具备特殊资格条件及业绩突出者，允许用人机构免除考试或排序而直接录用。

在弹性雇用政策框架内，美国联邦政府的公务员录用形式多样，联邦行政机构有权采用多种短期公务员录用形式。这主要包括：(1)1至4年的定期雇用。主要针对特定项目工作需要或工作任务繁重的情况，需要经过竞争程序。(2)临时雇用。针对临时工作需要且期限不超过一年。(3)临时雇用专家或顾问，期限不超过一年。(4)商业性临时雇用。通过联邦政府采购系统临时雇用专门提供商业性服务的企业员工，一般为期4个月，可延长4个月。(5)交流性雇用。依据政府间人员流动项目法案，州及地方政府、大学、非营利性社会组织的人员可以交流性担任联邦政府的工作，初次不超过2年，可续任2年，连续不超过4年。联邦政府公务员亦可到上述组织交流任职。交流任职期间的人员待遇双方协商确定。

为吸引优秀人才，美国早在20世纪70年代末就针对硕士研究生实行特定的录用形式，称为“总统管理实习生项目”(Presidential Management Inter, PMI),每年招收一定数量的专业硕士研究生在一般职(GS)序列第9职等职位上进行2年实习，期满后可以转为正常的职业公务员。在90年代之后，针对大学毕业生的实习性录用形式不断扩展，除总统管理实习生项目外，还有联邦职业实习生项目、学生教育雇用项目、联邦学生贷款偿还项目等。[8] 2010年12月27日，奥巴马总统签署13562号行政命令，实施学生就业促进计划，包括实习建议计划(Proposed Internship Program)、应届毕业生计划(the Recent Graduates Program)和总统管理计划(Presidential Management Fellows Program PMF)等。实习建议计划将取代目前实施的职业体验项目(Student Career Experience Program SCEP)和临时性雇用项目(Student Temporary Employment Program STEP)，其目的在于扩大学生为联邦政府服务的工作机会。[9]