政府机构改革的抓手（2）

从现代世界各国的社会治理经验来看，政府机构一般分为两类：

第一类叫“政治行政机构”，主要指“内阁部委”这样的“政策制定和政策实施监督”部门，在我国也叫“大部制”。这样的政府机构数量很少，不承担具体的公共事务执行职能，各国根据本国的实际情况，一般设定在11到18个之间，我国目前确定在25个。我个人认为这基本符合我国社会发展的实际情况。

第二类叫“官僚行政机构”，主要指具体承担“市场监管、社会管理、公共服务”等职能的政府“执行机构”，这样的机构一般很庞大，比如隶属于美国联邦政府的大大小小的执行机构大约有3000个，它们一般是按照国家相应的法律法规和公共政策独立运转，并接受来自政府内部、社会公众和立法机构的监督。对政府机构运行的监督，除了来自部委的“政策性监督”以外，还有来自政府内部审计、监察等方面的法律监督。

我们说的政府机构改革，一个很重要的方面是对政府机构进行“分类改革”，形成政府内部的“行政分权”。不能混淆政府政策机构和执行机构这两类机构之间的界限，简单合并同类项会使政府机构的职能更为混乱。

其次，转变政府职能必须在政府机构内部形成三种“运行机制”，即“绩效评估机制、责任机制、奖惩机制”。特别是政府“执行机构”的改革，形成这三种机制才能为切实转变政府职能奠定制度性基础。我们知道，政府机构改革的一个重要目的，就是要重构政府价值，使政府机构的公共产品和服务效率更高、效果更好，让人民更满意。政府机构组织形式的变化如果没有真正带来机构内部运行机制的变化，那么，政府的核心价值就很难实现，转变政府职能的目标就是一句空话。

最后，转变政府职能必须实现“有效分权”。有效分权的含义有三点：一是在政府内部划分各级各类政府机构职能之间的权力边界，厘清权力清单，合理界定各级各类政府机构的权力性质，正确区分政策性机构与执行性机构的不同职能；二是权力下放，即尽量把上一级政府的权力向更切近服务对象的下一级政府下放，减少行政审批的程序和事项；三是权力转移，即政府权力向社会、企业甚至个人转移，大幅度减少行政审批事项，形成“政府的归政府、社会的归社会、市场的归市场”的现代社会的“共同治理”模式，真正使政府职能转变落到实处。

总之，政府机构改革的核心是转变政府职能，而要实现“转变政府职能”这一目的，就必须深化政府内部权力配置改革，形成行政体制内部的分权结构，形成合理的权力运行和监督机制，实现有效分权。只有这样，我们才能建立一个人民满意的政府，也才能实现“大部制”改革的目的。

（作者系国家行政学院教授）