任进：法治政府与行政执法（5）

（二）法治政府的特征

我们说法治政府是世界各国世界现在国家治理和社会管理遵循的一个基本准则，法治政府是我们通过不断地努力要实现的一个目标，如果按照法治政府的基本要求，那么法治政府有这么五个方面的基本特征。

1. 行政执法主体是依法设立

第一个特征，行政执法主体是依法设立。要依法设立，那么我们知道，要求行政机关要依法行政，首先就要解决一个行政机关的执法的主体资格的问题，就是使他做到组织法定、人员编制、机构适格，来实现法制化、规范化和制度化。所以法治政府的基本特征，第一个方面就是对行政执法主体的要求。也就是说，如果你是行政机关，你是依法设立具有独立的编制、预算，能够对外行文，并且独立地行使行政职权。那么你是行政机构，你就是由组成行政机关的各个个体，就算行政机构，那么如果你是行政组织，从学理上来说，你就应该包括纵的系统和横的集合。所以行政执法主体依法设立，你要明确你自己在组织体系当中你的地位，你的性质和相互关系。所以我们一般说，机关是一个整体，比如说人民政府，它是一个机关，人民政府的部门它是一个机构。比如说我们北京市交通委员会它是一个行政机构，北京市人民政府它是一个行政机关，根据我们宪法和地方组织法的规定，国务院是最高国家行政机关，那么地方各级人民政府是地方人民代表大会的执行机关和地方各级国家行政机关，所以人民政府他是个机关的概念。那么我们机构呢？是组成我们人民政府的各个部门和各个单位。如果你说行政组织就是包括行政机关和行政机构，它是一个体系，一个系统。

还要注意，我们行政主体和行政执法主体，什么叫行政主体呢？行政主体就是指的拥有国家行政权，以自己的名义行使行政职权，并且独立地对行使行政职权行为产生的后果承担相应的法律责任，这样的机关组织和单位叫做行政主体。那么行政主体是一个法学的概念，他包括行政机关或者说行政机构，还包括法律法规授权的组织。比如说我们北京市人民政府它是一个行政机关，它可以当被告，那么北京市交通委员会它是行政机构，它也可以当被告，它是行政主体，它可以在行政复议里面作为被申请人，也可以在行政诉讼里面作为被告，也可以在行政赔偿里面作为义务人，赔偿义务人。因为他行使职权，以自己的名义，而且来承担这个法律责任，权责民都有了，三者有机统一，这样单位组织或者说机关机构就叫做行政主体。

另外还有一部分，它不是法定的行政机关或者行政机构，它是法律法规授权的组织，就是一些行政类的事业单位，比如说气象局、地震局、卫生监督中心、保监会、电监会、银监会，他都属于法律法规授权的具有公共事务管理责任的行政类事业单位。将来这一类行政类事业单位有可能在2015年之前，要把它变为行政机关，或者说把他们变成行政机关的内设机构。或者说，如果你承担的行政责任不够丰满，那就去行政化，让你成为一个公益性的事业单位。我们在前年，就是2011年，中共中央国务院下发了关于分类推进事业单位改革的意见，对那种行政类的事业单位，他将来的改革就是把他变成一个行政机关。这对我们法律法规授权组织也有一些影响。

《全面推进依法行政实施纲要》明确提出，行政执法主体可以分为三类，第一类，就是法定的行政执法机关，也就是法定的，叫做法定的主体，就是行政机关或者是行政机构。第二，实施纲要提出来，如果你不是行政机关或者行政机构，那么你必须经过法律法规授权，你才能成为授权的行政主体，或者说经过一个行政机关的合法委托，你成为一个委托的行政执法主体。所以行政执法主体和行政主体这两个概念很容易混淆，法学届一般叫行政主体，就是包括法定的机关机构或者是法律法规授权的组织。那么我们实务部门我们执法机构我们用的比较多的叫做行政执法机关或者叫做行政执法主体，那么这个行政执法主体按照我们全面推进依法行政实施纲要的规定就是三类，法定的，授权的和委托的，可见我们行政执法主体和学术界说的行政主体还不完全一样。如果你是行政机关委托的这么一个单位，你虽然行使行政执法权，但是你不能以自己的名义做出行政行为。另外，你不能对自己做出的行政行为来承担责任。所以行政机关委托的单位和组织，你不是我们理论上说的那个行政主体，因为你不能以自己的名义也不能担责，所以你不能当被告，不能当行政复议的被申请人。但是因为你在行使行政职权，你有行政执法权，尽管你不以自己的名义，而且不能担责，不能当被告，当行政复议的被申请人，但是你因为行使行政执法权，所以你认为，你仍然是我们《全面推进依法行政实施纲要》里面提出的，你是属于行政执法主体，但是你不是行政主体，当然我们知道，还要注意两个问题。

第一个，法律法规授权和行政机关委托的组织，它都是行政执法主体，但是他们有什么不同呢？如果是法律法规授权的组织，你能够以自己的名义来行使职权，而且做出行政行为，能承担他的法律责任，所以你是可以当被告，可以当行政复议的被申请人，所以你可以作为行政主体。但是，行政机关委托的组织，他不能以自己的名义，所以不能担责，所以它不是行政主体，但是是我们这里说的行政执法主体，这是第一个要注意的。