中国城镇化过程中的公共治理问题（2）

实现公共服务均等化其实面临着很多新的挑战。首先是城市公共服务的需求已经大幅增加和复杂化，城镇化增量的主要构成是农民工，但其实主体很复杂，一方面有流动性比较强的农民工，有就业比较稳定的农民，也有郊区脱离土地的农民，还有新就业人口，没有户口的新就业人口，还包括工矿企业下岗职工，所有这些都需要公共服务，需要安全保障，需要公平发展的机会。每一类主体所需要的保障，各种公共服务都有很大的差别，这里不仅是农民工没有户口的问题，有户口的同样也有一些对公共服务有需求。

中国特色城镇化的制度创新怎么考虑？城镇化本质是以人为本、公平共享，说到底，城镇化实际上是人的城镇化、人的现代化，这可能是最核心的。城镇经济与社会发展要相关，要提供统筹公平发展的机会，要消除贫困，物质需求与文化需求有机的结合。从城镇治理的角度，最核心的有几点：首先是明确城镇居民主体是中国城镇化治理的基础；二是提供全体城镇居民共享的基本公共服务是城镇化治理的重要任务；三是建立可持续的公共财政体制是健康合理城镇化的基本保障。从目前最紧迫的制度安排来讲，这三点可能是最关键的。

首先是城镇主体，如果从具体操作来，一是要淡化城镇户籍的福利属性，把户籍制度变成一个登记的管理工具；二是建立一个城乡一体化但是与相应生活所在地的义务和权力对等的二级身份认证机制，现在很多地方已经开始建立这样的体系。

第二，确立基本公共服务的层次。这里分为基本生存需求，社会保障体系、发展机会与能力提升和公共基础设施建设。针对不同主体的需求，如果分成这三类，不同的城镇主体在享有这些服务的权力时可能是不同的，政府的角色不同，财政保障机制也不同，基本生存的公共服务应该是所有的主体公平享有，这是全国性的公共服务，是由政府来提供，而且是由全国性财政支出来保障，如果地方财政不足就通过中央转移支付来实现。社会保障体系，养老、医疗卫生、基本居住权等等可以差别化享有，主要靠地方政府来完成。这背后要有一个可持续的地方财政收支体系，有一个明确公共服务的财政来源。三是发展机会与能力提升，像高等教育、职业培训、文化娱乐等等，这也是差别化享有，机会扩展，充分利用市场机制。

第三，要实现公共服务的供给，要建立可持续的公共服务财政体系。地方公共服务的责任和财政能力之间有很大的差别，政府财政支出与收入在不断的恶化，在这种情况下，地方政府是很难提供有效的公共服务。要想真正使得城镇化可持续发展，公共服务能够不断改善，建立基本的财政支出体系最关键。与基本生存相关和社会保障相关的，中央政府和地方政府应该有合理的责任分摊。

以人为本，公平共享是城镇化最重要的理念，公共治理与制度创新是城镇化理念实施的关键，这里我提出一系列的建议，包括考虑产业布局，构建城乡一体化基本公共服务体系，明确公共服务主体享有公共服务权利的同时对城镇治理的责任，丰富治理工具，提升依法治理的能力。最后，要改革地方政府政绩考核和财政激励机制，强化政府公共财政收支的监督与约束机制，建立可持续的公共服务与财税能力相平衡的城镇财政体制。