中国城镇化过程中的公共治理问题

清华大学公共管理学院院长薛澜

编者按：2013年4月27日，由中国（海南）改革发展研究院、德国国际合作机构合作举办的以“城镇化发展与包容性增长”为主题的“2013’亚洲转型国家经济政策对话”,第77次中国改革国际论坛在海口召开，会议邀请亚洲转型国家的政府官员和改革发展研究机构的专家学者，围绕如何在城镇化快速发展中促进包容性增长涉及的重大课题进行广泛交流和对话。中国改革论坛网、腾讯网进行现场直播，以下为清华大学公共管理学院院长薛澜演讲：

非常感谢主办方邀请我来参加这个研讨会。城镇化是最近中国讨论最热门的话题之一，就像鲁迅先生讲红楼梦不同的人看有不同的角度，城镇化这个问题也是一样。我的角度是从公共治理的角度讲城镇化。我讲三个观点：一是城镇治理的概念和特点；二是城镇化问题背后的治理机制；三是如何去改进。

从某种意义上讲，城镇化其实是一个城镇治理制度建设的一个过程，城市治理从公共治理的角度，把城市治理看成是一个政府、企业、社会组织组成的治理网络，按照参与、沟通、协商、合作的机制在解决城市公共问题、提供城市公共服务、增进城市公共利益的过程中相互合作的利益整合过程。这里涉及到一系列的问题，比如谁是城市治理的主体？为什么农民工这么多年都解决不了？因为他们不是城市治理的主体，城市在决策提供公共服务的时候没有他们的发言权，没有替他们考虑。首先从城市治理的主体确定，主体的权益和责任，如果这个主体只有权利没有责任，这样的主体是不行的。另外，公共事务的管理模式、财政制度的安排，决策方式等等都构成了城市治理的决策安排。

我们现在正处在大规模城镇化过程中，这中间提到两个最突出的问题，一是土地的城市化或者是规模的城市化；二是人的半城市化。这两个方面其实都是在城镇化过程中出现的扭曲行为。农民工的问题，现在其实已经变成一个非常突出的问题，前一段有一个调查，中国流动人口的年龄结构和迁移的年份，跟户籍人口相比，流动人口的年龄结构偏年轻化，30岁以下的80后成为城镇流动人口的主要来源，18—44岁人口占全部流动人口的2/3，有将近1/4的人离开居住地六年以上，80后农民工在城镇定居的意愿非常高，但是他们也面临着一系列巨大的困难，包括怎么去照顾留在农村的老人，怎么融入城镇生活，怎么得到稳定的工作机会，住房、上学等等，这些问题不解决，可能不是简单取消一个户籍的问题。另外，土地城市化问题也是当前比较突出的，这个背后的制度原因是什么？从公共治理的角度来看，就半城市化提出一个模型，我们过去总体来讲强调经济发展速度，不管是个人还是地方政府，都有一个晋升考核激励体系，推动经济发展，这种情况下会用很多的资源来扩大城市的规模、推动产业发展等等，但是，另外一方面也面临着财政约束，绝大部分的城市没有一个稳定的公共财政体系来支撑其公共支出。这种情况下比较理性的政府选择，在实际经济发展中，一方面要解决两个方程式，一是最大化的经济增长；二是城市扩张。另一方面又受到耕地、环境的约束。公众满意度实际上也是约束条件，还有服务的人群。在这样的情况下，农民工的制度安排对地方政府面临财政约束的情况下也是最理性的。