以人为本提升城镇化发展质量

2011年，我国城镇化率达到51.27%，城镇常住人口首次超过农村常住人口，不仅标志着我国城镇化进入了一个新的发展时期，同时也标志着我国进入了一个以城市社会为主体的新时代。在新的时期，我国城镇化面临的老问题和新矛盾非常突出，资源环境约束日趋强化，对此，必须抓住核心关键环节，在保持城镇化加速推进的同时，加快提升城镇化的发展质量。

突出农民身份的转化

城镇化的核心是人的城镇化。然而在过去传统城镇化进程中，很多地方把精力放在了拉大城市框架、扩大城市建设面积上，而忽视了农民身份转化这一根本性问题，以致形成目前我国超过2.3亿的流动人口尽管进了城，却没有真正成为市民，使得城镇化呈现出“半城镇化”状态，严重影响了城镇化的质量。据统计，2004-2011年，我国城镇建成区面积扩大了43.4%，而同期城镇化率只提高了22.8%，这种“重地不重人”的城镇化发展模式，已难以适应新形势的需要。加快向“以人为本”的新型城镇化转型，突出“人”的核心地位，真正实现农民市民化，将成为提升我国城镇化质量的必然选择。

加快向“以人为本”的新型城镇化转型，实现农民在城镇化中的角色转化，不仅仅是换个户口本，更重要的是在思想观念、生活习惯、行为方式等方方面面与城市接轨。其中，根本是要提升人的素质，提高农民的文化教育程度，增强其稳定、持续的就业能力，促进农民在城市生产、生活中获得平等就业机会和广阔发展空间，使其在城市专业化生产体系和现代化生活中潜移默化地完成角色转换，进而实现从人居环境、工作方式、生活方式、社会保障等全方面地由“乡”到“城”的转变，让农民及其子女能住有所居、劳有所得、学有所教、病有所医，真正融入到城市生产和生活中，并实现在城市稳定就业和长期生活。

释放制度改革的“红利”

实现传统城镇化向以人为核心的新型城镇化转型，配套制度改革是绕不过的坎。过去传统城镇化之所以出现粗放型、不充分、质量不高的问题，根本原因在于制度的瓶颈制约，其中最突出的就是户籍管理制度、土地管理制度以及养老保险制度。

目前，我国城乡住房、就业、医疗、教育等公共服务都与户籍制度相挂钩，城市与农村户籍人口享受的基本公共服务存在较大差别。据统计，我国目前仍有60多种城乡之间不同的公共福利待遇。可以说，户籍管理制度已经成为我国快速推进人口城镇化、有效提升城镇化质量水平的重要壁垒。加快户籍管理制度改革，实行统一的户口登记管理制度，促进城乡人口合理有序流动，实现基本公共服务均等化，将为我国新型城镇化进程提供强大动力。就目前而言，义务教育、就业培训、计划生育等公共服务已经具备条件，可以率先实现同等待遇，而与城市户籍紧密相关的低保、保障性住房等公共服务，可以通过渐进式改革加以完善。

现有土地管理制度，通过征用成本相对较低的农村土地资源来支撑城镇建设用地规模的快速扩张，在推进城镇化进程中发挥了积极的促进作用，同时也带来较大的负面问题。一些地方为追求土地增值收益，以低价征用农村土地，不仅增加了失地农民的数量、损害了农民的财产权益、削弱了农民市民化的成本负担能力，同时还导致城镇用地粗放、城镇化不可持续等一系列问题。对此，应加快改革现有土地管理制度，摒弃土地财政支撑的城镇化发展模式，通过“改革红利”弥补“土地红利”，为新型城镇化提供后续动力。其重点是以土地物权化为重点，以保护农民土地财产权利为核心，深化农村土地管理制度改革，积极探索建立人地挂钩的土地利用新机制，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益，把收益尽量留给农村而不是城市，以此缓解城乡差别，提高农民市民化的成本承担能力，促进新型城镇化进程加快推进。