推进新型城镇化的若干政策建议（3）

要坚持以人为本、地利共享，着眼于促进农民就业和生活方式的转变，建立合理的土地增值收益共享机制，使土地增值收益主要用于覆盖土地“农转非”征用及开发成本、土地占补平衡投入(如农田整治)、促进农民“农转非”后的就业、社会保障和公共服务所需要的投入。

相关配套改革措施

解决上述新型城镇化中的若干重点问题，还需要协同推进，设计相关的配套改革，起必要的支持、保障作用。

建设用地按土地当量在全国范围内占补平衡。废除农地总量控制并不是完全否定坚守耕地保护红线政策，而是要把思路转换为坚守相当于18亿亩耕地粮食生产能力的“土地当量”。

土地当量类似于标准煤的概念，简单地说就是把各类具有不同粮食生产能力的耕地基于某一产出标准折算为标准值，用以对不同地域、自然条件和生产能力的土地进行统一计量、核算、评估和交易。采用这种标准化的统一计量，可以更加科学、准确地推进耕地保护和占补平衡，促进建设用地供给。当然，还要大力发展与土地当量市场相对应的土地评估体系，确立一套科学、合理的评价与核算标准。

引入土地当量的概念后，坚守18亿亩耕地红线的政策就转换为坚守18亿亩土地当量；建设用地占补平衡的政策就转化为基于土地当量的占补平衡。土地当量的计量具有统一标准，可按全国总体土地利用规划分配到各省区，形成配额，并建立统一的配额交易市场，各省区可根据需要购买或出售配额，从而在确保总量不变的前提下实现地区间的调剂，这样占补平衡可在全国范围内通过市场机制来实现。

同时，配额作为稀缺性资源，会在市场上形成均衡价格，并在地区间的交易中实现优化配置。例如，沿海地区可以购买内陆地区的土地当量配额。另外，市场还会激励各种有助于增加土地当量、降低配额成本、提高土地利用效率的行为，如加大水利工程、农田整治力度，更加集约利用土地等；特别是会鼓励农业领域的技术创新和新产品研发，如种子技术、海洋科技等，其效果与农业整治、水利工程等是等价的。这样，就可在保障总体粮食生产能力的总土地当量不变的前提下，促进用地结构优化和建设用地供给增加。

转变保护主义和高度自给的粮食安全观，扩大农业开放。过去我国一直强调粮食自给率须保持在95%以上，近年来随着我国粮食进口的增加，对粮食安全的担心日益增多，农业保护主义所有抬头。总体看，我国粮食安全是有保障的，在世界和平和开放条件下，粮食安全的自给目标定得太高并不利于发挥比较优势，进而提高土地生产效率、集约土地利用。

从国际经验看，粮食自给率维持在90%以上通常被认为是安全的，可按国际惯例将扣除大豆进口后的粮食自给率控制在90%以上作为粮食安全底线。

同时，开放条件下，对农产品的过度保护不仅对以其为原料的工业发展不利，会损害消费者的利益，而且也不利于我国农业在参与国际竞争中发挥比较优势和不断提高农业科技水平，从而阻碍农业生产力的提高。

这方面国际国内的经验教训很多，南美洲的种植业迅速兴起就是对外开放的结果。因此，农业生产也应注重发挥比较优势，扩大开放，参与全球分工，通过自由贸易与投资获得双赢和多赢的结果。

一方面，适度扩大粮食进口，国内种植没有比较优势的农作物可更多地从那些具有相对比较优势的国家进口，从而使我国的耕地尽可能多地用来生产稻米、玉米等具有比较优势的农产品。另一方面，积极扩大农业“走出去”，鼓励国内企业到南美、非洲等其他国家投资农业，实现合作共赢。

同时，农产品在国际范围内适度竞争还有利于促使国内农业部门加快技术创新和产品研发、降低成本、提高质量，切实增强农产品竞争力。此外，还要设立必要的应急计划，考虑如果国内发生大的自然灾害或世界范围内发生自然灾害情况下的应对措施。如此，大致可以确保我国粮食安全。

改革财税制度，建立合理的地方政府事权财权体系。首先是修改《预算法》，允许城市政府发行市政债。如果法律上的障碍暂时难以克服，可通过变通的方法设计相关的产品，如项目型地方政府债券等。

近年来，我国进行了相关的试点探索，一些城投债在某种程度上已与市政债比较接近。当然，要使市政债发得出去，城市政府须有可靠的债务偿还能力。从国际经验看，市政债的还款来源是使用者付费和财产税等专项税收。

在成熟市场，财产税的使用则更为广泛。美国财产税通常占州以下地方政府税的80%以上；加拿大财产税几乎是市级政府税收收入唯一来源，占财政收入的40%以上，另有40%是以使用者付费为主的非税收入。

因此，以房产税为主的财产税是相对适宜的地方主体税种。以城市基础设施改善带来的财产增值为基本税源，事权也主要由城市政府承担，二者具有较强的一致性，有利于激励其主动改善公共设施和服务。而且财产税按财产存量计征，稳定性上受当期GDP流量的直接影响较小，也不会对当期GDP增长带来冲击。

具体推进思路上，财产税征收宜“新老划断”，即配合土地供给和税费制度改革，新供土地和住房以城市为单位、按统一税率原则征收，并尽快覆盖到主要城市。同时，考虑到西部地区的特殊性，宜结合公共产品价格改革，创造条件尽快使资源税和财产税成为西部地区的主要地方税。