推进新型城镇化的若干政策建议（4）

从更深层次考虑，我国应尽快研究建立与新型城镇化建设相适应的地方税收制度体系，启动新一轮分税制改革。重点包括：更加明确中央和地方的事权划分及相应的税收收入划分，使地方政府的财权和事权更为对等；结合新型城镇化带来的土地增值、工商及服务业繁荣，考虑适度赋予城市政府一定的税收立法和征管权，建立以财产税、资源税、基础设施和公共服务使用者付费等一揽子综合性地方税收及其征管体系。

对城市政府适度举债建立有效的监督约束机制。除了建立市政债-财产税这一激励相容的机制，为了防范道德风险和过度负债，还需要配套必要的约束机制。

主要包括：一是建立健全地方人大的审议监督机制，推动城市政府编制中长期资本预算，有效解决“新官不理旧账”的问题。

二是明确偿债资金来源，严肃预决算制度，将各项预算外收入纳入预算内，合理安排使用者付费、财产税等专项税收和一般财政收入，明确市政债的未来还款保障。

三是推动城市政府编制资产负债表，规定政府债务总规模占资产的比例、负债率或偿债率等指标，实行包括预警管理在内的全程控制，控制负债规模。

四是强化信息披露，要求发行市政债的城市政府必须达到财政状况的有关透明度要求，在试点过渡期，可规定凡是实施财产税并能够向公众充分披露财务信息的城市政府可优先获得发债权，作为激励措施。

五是完善独立、透明的评级制度，规范评级公司发展，确保市政债价格与不同评级和信用水平相挂钩。

六是引入第三方独立评估地方金融生态，强化对城市政府举债行为约束。人民银行在2004年提出金融生态概念，并委托社科院对城市金融生态进行综合评价并对社会公布，结果显示地方融资可得性、利率高低与金融生态评价高低具有较强的相关性，地方政府也越来越重视这类评价，其效果正在逐渐显现。

充分发挥金融市场的作用。通过金融市场更好地实现价格发现、风险管理和融资工具创新。例如，由于不确定性大、回收周期长，私人部门很少有投资积极性。但如果投资和交易对象变成土地当量配额，投资者就不必关心其所投资的配额是具体对应哪一块土地，而只是通过买入或卖出配额这个金融工具来获得回报，资金筹集和具体的农田及科技投入则由在一级市场发行配额的专业人士完成。

可见，金融市场可以在价格发现、期限匹配、风险管理等方面起到良好的作用，开发出各种基于配额的金融产品及其衍生品，形成以土地当量配额为标的的金融产品及其衍生品市场。

这样，就可建立一个服务于农业投入的投融资体系，投资者通过金融市场进行投资、套现或远期交割，从而间接地实现对土地的投资。同样，在推进城镇化过程中的环境保护领域，也可充分金融市场运行机制，建立排污权、碳排放权等交易市场，通过总量控制和配额分配鼓励多方参加市场交易，实现有效率的节能减排。

另外，市政债的发行、定价和交易必须通过金融市场来进行。金融市场的作用不仅体现在为城镇化建设提供融资服务，而且还有利于形成有效的定价和约束机制，使具有不同评级和信用水平的市政债在市场上呈现不同的价格，从而体现其不同的风险和偿债能力。如果相关信息披露和评级显示拟发债政府财务状况太差或负债过高，投资者会提高价格要求、减少投资规模，甚至不购买其所发债券。

这样，既有利于帮助投资者判断风险、做出决策，也可以对城市政府的融资行为、融资能力产生约束。尤其是对当地居民，他们既有为改善当地居住环境、提高公共服务质量而投资当地市政债的积极性，也有主动关心本地市政债所筹集的资金使用效率及偿债能力的责任感，因此约束作用会更明显。

统筹考虑对失地农民的社会保障及公共服务。在推进新型城镇化过程中，应以推进社会保障制度改革为契机，根据新的土地利用和城镇化规划，把促进“农转非”人口的社会保障、就业和公共服务等纳入社会保障制度改革中予以整体考虑，这实际上也是社会保障制度改革的应有之义。

把失地农民纳入社会保障体制改革的基本原则是保障失地农民在养老、医疗、失业、最低生活保障等方面与城市居民享受同等待遇。因此要改变过去一次性货币安置为主的做法，在优先建立基本养老机制、提供医疗、失业等基本保障等方面，建立由地方政府、村集体和个人共同承担的筹资及管理机制。在此基础上，建立一些符合“农转非”人口群体特征的特殊性制度安排，如重视并保障失地农民的发展性需求，建立专项基金用于对失地农民就业指导、技能培训、社会救助等。