日本的社会福利改革与新社会风险

在日本，社会保障制度的主要领域由收入保障、医疗保障和社会福利(服务)构成。在20世纪80年代之后，日本对以上三个领域都进行了各种各样的改革。其中，社会福利领域的改革虽然在应对新社会风险方面具有重要意义，但从社会科学角度分析该改革的全貌、意义和局限性的研究还很不充分，以国外研究者为对象的研究报告就更为罕见。

因此，本报告重点关注社会福利制度改革，概观其制度改革的发展过程，探讨改革是否能解决新社会风险。本报告中所言及的社会福利，按照英式说法是指社会福利及社会福利工作(social care and social work)，或个人社会服务(personal social services)。

一、社会福利制度改革的分析视角

日本的社会福利制度改革往往是在由厚生劳动省(2001年以前为厚生省)官员、全国社会福利协议会等一部分社会福利团体以及少数社会福利学者所构成的政策圈(policy community)内设定改革任务，讨论改革设想，并形成讨论的框架。虽然一部分政党和社会运动批判社会福利制度改革为新自由主义，但很少成为一般市民讨论的焦点。在护理保险制度成立时尽管媒体对其进行了很多报道，但民众的关心主要集中在护理服务能否增加以及随之增加的负担方面，而对于在政策圈内广受争议的护理保险制度的设计、护理服务的供给体制少有人关心。

有关社会制度改革的研究分析中，研究者也倾向于原封不动地接受政策圈所设定的讨论框架，因而分析视角出现了以下偏差：

第一，分析集中于被称为“世纪之交改革”，而深少考虑该改革始于20世纪80年代、2000年代中期以后的改革也很重要且仍在进行中等事实。

第二，研究者往往只强调“从措置到合同”的服务利用方式改革是改革的核心，而不强调除此之外还具有多方面的改革内容，例如促进社区护理、地方分权、服务供给主体的多元化、对供方的规制内容和方法的改革等。

第三，研究者一味强调改革是“唯一的选择”，而忽视了其他的政策选择。

本报告基于对上述三点中第一和第二点的反省，介绍自20世纪80年代到现在的改革过程，讨论由多个层次构成的改革的全貌。至于第三点中的替代方案也有必要进行更深层次的分析，但由于时间限制，本报告中对此不展开讨论。

如何理解改革前的日本社会福利的制度框架也十分重要。笔者曾把改革前的制度框架命名为“战后型社会福利”(平冈、2005)，它由以下四点构成：(1)以“措置制度”(后述)为核心；(2)服务供给以机构服务为中心；(3)通过机关委任事务和特定补助费(专项拨款国库补助金、国家财政负担)机制，实现中央政府对地方政府的控制，④依据社会福利法人制度和措置委托制度保护并管理民间福利活动。

在此向海外学者简单说明该制度框架的几个核心概念。以下说明基于平冈等(2011)的第9章、第22章。其他相关论文参见堀(1997)、倉田(2008)、宇山(2006)、Hiraoka(2001)。

首先，“措置”指的是负有实施社会福利责任的知事(governor，相当于省长)、市町村长(mayor of municipality)等地方政府领导人通过行政方式决定社会福利服务的供给。一般而言，即使在措置制度下地方政府不会无视使用者的要求而单方面地决定服务。但是，使用者的意见并不是措置制度相关法律的构成因素，因此“措置制度”被批评为“不尊重使用者的选择，单方面地决定可利用的服务内容”。由此，用合同制度代替措置制度的呼声也随之高涨。

“措置委托制度”是由知事、市町村长等地方政府领导人向经营社会福利机构的社会福利法人委托服务供给的制度。该制度是与一般的地方政府委托业务截然不同的特殊制度。受委托的一方原则上不能拒绝委托，且委托费(又称“措置费”)的金额也受法令规定限制。与此同时，地方政府会向特定的受托方长期委托业务，保证了社会福利机构经营的稳定。

“社会福利的机关委任事务”指把负有执行社会福利服务责任的知事、市町村长等地方政府领导人视为政府机构，将福祉机构的入住事务等纳入国家监督之下。机关委任事务不受地方议会的限制，因此该制度被批评为违背地方自治原则。