日本的社会福利改革与新社会风险（2）

二、社会福利制度改革的发展过程

(一)20世纪80年代的改革

20世纪60年代至70年代初的高速经济发展给社会带来了巨大变化。这种巨大变化导致了家庭、区域社会的生活保障功能的衰退，扩大了对保育、护理等的社会需求。在这种情况下，“战后型社会福利”框架越来越难以满足日益增加并多样化的社会需求。20世纪70年代至80年代，居家福利服务开始出现，同时形成了一个政策圈，讨论如何对“战后型社会福利”制度框架本身进行改革。

20世纪80年代初期新自由主义的影响力越来越大，日本政府把“不依靠增税的财政重建”设定为目标，并实施了抑制社会保障相关支出增长幅度的政策。在这种社会环境下，80年代后半期下调了社会福利机构措置费(入住费用)中的国库中央负担比率。此外，在1987年把福利机构的入住等事务由机关委任该为团体委托事务。也就是说在既降低国家财政负担的同时把权力移交给地方政府，然而被移交的权力其实没有实质内容，因为国家通过特定补助费等手段继续控制着地方政府。但是，也正是这个时期“战后型社会福利”框架的部分改革正式开始。

(二)20世纪90年代的改革

1990年6月改订了社会福利领域的8部法律，对“战后型社会福利”框架的改革也随之得到进一步发展。主要内容是，把家居服务的各项事业法定化(在法律上给予定位)；把都道府县的一部分权力移交到市町村；都道府县和市町村政府有义务制定老人健康福利计划。

之所以把制定老人保健福利计划义务化，是因为在1989年年底日本发表了全国范围的“老年人保健福利推进十年战略”(通称黄金计划，Gold Plan)。政府基于泡沫经济导致的国家财政收入的增加和1989年实施的消费税法案，对未来的筹资规模进行了预测，提出了大幅度扩充老年人保健福利服务(护理服务)的方针。1994年政府又重新修订了黄金计划(尽管泡沫经济已经破灭)，将提高了服务目标。在改订后的计划里，上门护理员的人数从1989年3.14万人增加到1999年的17万人，可以说是非常野心的计划。同时，值得注意的是，该计划的目的是把服务供给体系转向以居家服务为中心。至于特别养护老人院的床位，仅在老龄化的进展和等待入住的老年人人数的增加范围之内增加。

到20世纪90年代，除了老年人领域，在残疾人和儿童领域都形成了制定全国、都道府县、市町村三个等级的中长期的计划，并根据社会调查所掌握的福利需求扩充服务的体系。在精神残疾人保健福利领域(相比其他发达国家，日本偏向于住院治疗)，自90年代中期也开始力求扩充居家服务。

在养老保险和医疗保障领域，80年代以后的大部分改革要么降低支付水平要么提高保费、增加患者负担。但在社会福利领域，制度改革导致了服务的质的改善和量的增加。由此导致的社会福利预算的增加虽未超出养老和医疗的削减幅度，但却提高了社会福利在社会保障制度中所占的地位。自90年代以后这中政策取向非常明显。

一方面，不从根本上改变“战后型社会福利”框架而一味地扩大服务的量也无法保证能够提供符合使用者需求的服务；另一方面，政策圈里的不少人担心支出额可能会超出政府能够负担的范围。

在决定创建护理保险制度时，决策层认为该制度是能够长期保证稳定财源的最现实的方法。这种判断对社会福利制度改革争论也带来了很大的影响，因为如果采用社会保险方式，护理服务的供给方式也必然要有别于“战后型”社会福利框架。为配合护理保险制度的创建，政府提出了“社会福利基础结构改革”的构想，对“战后型”社会福利框架进行重大改革。之后朝着如何实施此构想展开了研究与讨论。

(三)世纪之交的改革

此处所提到的“世纪之交的改革”包括：(1)1997年制定护理保险法，该法于2000年4月开始实施；(2)1997年修订儿童福利法并改革保育所制度；(3)“社会福利基础结构改革”，包2006年修订社会福利事业法及其他相关法律(社会福利事业法改为社会福利法)。有些人把(1)～(3)统称为“社会福利基础结构改革”，但在这里“社会福利基础结构改革”一词只限定于(3)的内容。

可以看出，这些改革的共同点是服务利用方式的改变。有些人误认为这一系列的服务利用方式改革完成了从措置方式到合同方式的转变，实际上，护理服务和面向成年残疾人的服务确实从措置方式变为合同方式(使用者和供方签订合同享受服务)，而保育服务是从措置方式变为“与政府签订合同的方式”。这一方式虽然承认使用者选择保育所的权利，但使用者和保育所之间并不直接签订合同。而有关需要保护的儿童和残障儿童的机构服务及面向低收入老年人的养护老人院等方面仍然施行措置方式(2005年制定的“残疾人自立支援法”进一步改变了这一制度)。但总的来说，通过这些改革使用者选择供方的权利在多种福利服务中得到承认。

改革的另一重要内容是，在护理和残疾人福利的居家服务领域允许符合法定标准的非营利和营利团体的自由进入。而在机构服务(入住机构)方面，地方政府或社会福利法人等经营的机构垄断服务供给的状态依旧持续。这里所说的“居家服务”包括托老服务、集体之家、收费老人院等提供的护理服务，因此在大多服务领域引进了“选择和竞争机制”。

与护理保险制度的创建相关的另一重点内容是，在居家服务领域承认服务提供者的自由进入，引进了根据护理需求的增加服务供给量自动扩大的机制，同时在机构服务方面，引进了把服务的供给量控制在各都道府县设定的目标范围之内的机制。这一政策使居家服务的供给量大幅度增加。但另一方面，希望利用机构服务的老年人人数持续增加，等待入住机构(特别是特别养护老人院)人数也依然很庞大。由此可见，在服务的需求方面未必实现了从机构服务到居家服务的转变，但政府控制了费用的分配，就服务供给和费用分配方面，实现了从机构服务到居家服务的转变(Hiraoka，2006)。