梅丽红：十六大以来党的中央和地方组织领导班子的选举改革

十六大以来，中央“两委”和中央政治局组成人员选举更加规范化和程序化，地方各级党委委员、常委、书记选举引入了竞争择优机制。党的中央和地方组织领导班子选举改革，不仅有利于更好地发挥党代会的功能，也有利于实现党的领导层权力交接的制度化更替，并触动党内原有的“自上而下”权威结构和权力逻辑，从而为推动党的领导体制改革，改善党的领导，实现党内权力结构优化，约束和监督权力，创造了前提条件。

改革和完善党的中央和地方组织领导班子的选举制度，不仅对党内权力运行更加趋向民主具有根本性影响，而且对改善中国的政治生态和政治治理也具有积极作用。十六大以来，无论是党的中央“两委”和中央政治局组成人员的选举，还是党的地方各级委员会委员、常委、书记的产生机制，都取得了明显进步，其应有的选优功能逐步凸现。

一、中央“两委”和中央政治局组成人员选举更加规范化和程序化

加强全国党代会和中央委员会的选举功能，是发挥其民主作用的核心机制。根据党章规定，全国党代会的一项重要职权是选举中央委员会和中央纪律检查委员会，党的中央政治局及其常委会，则由中央委员会全体会议选举产生。多年来，这项工作的基本程序是：原中央政治局提出中央“两委”委员、候补委员的名额和候选人预备人选建议名单，经大会主席团审议后提交各代表团酝酿;大会主席团常务委员会汇总各方面意见后，确定预选名单;全国党代会进行差额预选，再进行正式选举。至于中央政治局组成人员则是由上一届中央政治局提出建议名单，提交新选出的中央委员会全体会议酝酿，并根据多数委员的意见，确定正式候选人名单，然后由中央委员会全体会议以无记名投票方式产生。十六大以来，进一步提高中央“两委”和中央政治局组成人员产生的民主性，成为中国共产党在新的历史条件下维护和增强党的领导和执政合法性的必要途径。

首先，中央“两委”和中央政治局组成人员的提名增加了民意的分量。在中央政治局提名之前，全国参加中央“两委”民主推荐的人员范围不断扩大，十六大时达到30 200余人，比十五大时多了近一倍，十七大时增加了在本地区本单位工作的十六大代表、县(市、区)党政正职和中央国家机关处长等，参加民主推荐的人员进一步扩大到43 300余人，比十六大时又增加了43.4%[1]，十八大时不仅在42 800余人的范围内进行了民主推荐，而且注重“让知情人投知情票”，在省(区、市)考察时，普遍召开省(区、市)党委全委会和全委扩大会，对是否同意“两委”考察对象初步人选进行投票，不同意票超过三分之一的不再列为考察对象。会议推荐之后，再进行个别谈话推荐，并介绍被推荐人选的情况。有的考察组在会议推荐、谈话推荐“两委”人选的基础上，对年轻干部人选和代表性人选，还按照一定差额比例进行二次会议推荐，增强了民主推荐的科学性和真实性[2]。十七大“两委”人选考察首次采用了民意调查的制度措施，从2006年7月至2007年上半年，中央先后派出60多个考察组赴全国31个省、自治区、直辖市，发放33 500多张民意调查表，在人大代表、政协委员和基层群众中进行大规模检测十七大“两委”提名人选的民意“指数”[1]，十八大“两委”人选考察时又对民意调查的范围、人员结构及调查方式作了改进，提高了选人用人的公信度。十七届中央政治局组成人员预备人选首次采取了由上一届中央委员、中央候补委员和有关负责同志民主推荐的程序[3]。十八大时，不仅延续了这一做法，而且还对新提名为中央政治局常委会组成人员预备人选进行了民主推荐[4]。这是党的中央领导机构人选产生机制的重要创新。

其次，中央“两委”人选差额考察和选举的比例逐步扩大。省(区、市)对中央“两委”人选的差额考察比例，十六大时是1：1.5，十七大、十八大时扩大到1:1.5-2[5]。十六届中央委员预选候选人208名，实选198名，差额10名，差额比例为5.1%;中央候补委员预选候选人167名，实选158名，差额9名，差额比例为5.7%;中央纪委委员预选候选人128名，实选121名，差额7名，差额比例为5.8%[6]。十七届中央委员会预选候选人221名，实选204名，差额17名，差额比例8.3%;中央候补委员预选候选人183名，实选167名，差额16名，差额比例为9.6%;中央纪委委员预选候选人138名，实选127名，差额11名，差额比例为8.7%[1]。十八届中央委员预选候选人224名，实选205名，差额19名，差额比例为9.3%;中央候补委员预选候选人190名，实选171名，差额19名，差额比例为11.1%;中央纪委委员预选候选人141名，实选130名，差额11名，差额比例为 8.5%[2]。近两届中央“两委”预选差额比例均在8%以上。

二、地方各级党委委员、常委、书记选举引入竞争择优机制

地方各级党委班子在中国政治构架中处于承上启下的特殊地位，它既是党的路线方针政策的执行者，又是引领地方发展的决策者。因此，提高地方各级党委班子选举的民主性，对于加强和改善党的领导，提高地方党组织领导班子的公信力和素质，都具有积极作用。根据1994年1月中共中央印发的《中国共产党地方组织选举工作条例》的规定，地方各级党委委员、候补委员候选人的差额比例，不少于10%，其选举程序是：常委会提出候选人初步人选;组织部对初步人选进行考察;常委会根据考察情况确定候选人预备人选，报上级党委审批;大会主席团审议候选人预备人选，提请各代表团充分酝酿，根据多数选举人的意见确定候选人，由大会进行选举。党委常委候选人数应分别多于应选人数1-2人，书记实行等额选举，其选举程序是：常委会提出候选人预备人选，报上级党委审批;党代会新选举产生的党委会召开全体会议，对候选人预备人选进行充分酝酿，根据多数委员的意见确定候选人;党委会全体会议进行选举时，先选举常委会委员，再选举书记、副书记。显然，无论是提名方式，还是选举方式，党的地方各级委员会委员、常委、书记产生的民主机制都有待加强。十六大以后，这方面的改革主要集中在两个方面。

首先，初始提名程序由以往常委会酝酿提名转变为一定范围内干部民主推荐，将口头议决转变为无记名票决。十六大以后，市(地)、县(市、区)党委正职拟任人选由上级党委常委会或全委会无记名投票表决，不仅在全国各地逐步推开，而且在“自下而上”提名、票决主体扩大、差额票决和票决层级提升上都取得了重要突破。

2004年6月，浙江省开始全面实行市、县(市、区)党委全委会成员民主推荐提名制度，凡市委向省委推荐的县(市、区)党委正职建议人选，都需经市、县(市、区)党委全委会成员民主推荐提名。2008年1月，浙江省委全委会对温州、绍兴、舟山、丽水4个市市委书记的拟任人选进行了民主推荐提名。民主推荐提名分为有参考人选和无参考人选两种情况进行。参考人选的推荐提名，由组织部门提出每一拟任职务2-5名参考人选名单，提供给全委会成员。全委会成员在参考名单提供的人选中推荐，也可以另外推荐他人。无参考人选的推荐提名，由组织部门提供符合条件的干部名册，全委会成员根据名册或自己掌握的情况推荐人选。推荐提名得票数低于全委会成员总数三分之一的人选，不得列为考察对象。全委会成员民主推荐提名票数靠前、且票数接近的人选，同时确定为考察对象，实行差额考察。考察人选的确定还必须经过所在单位民主推荐，得不到多数群众拥护的，不得作为参考人选提出[7]。2008年4月，浙江省委全委会再次对部分市委书记实行了1至2名人选的差额推荐[8]。

2008年6、7月间，地处西南边陲的贵阳市委第一次尝试将出缺的小河区、花溪区、息烽县、修文县等4区(县)党委书记，在市级机关、市直企事业单位、区(市、县)现任正、副县级领导干部中进行“公推竞岗”。其基本做法是：组织推荐或个人自荐报名，有81名报名者符合资格条件，其中竞争花溪区委书记、小河区委书记、修文县委书记、息烽县委书记职位的分别有22、22、19和18人。然后，按照每个职位1：5的比例，由275人民主推荐出20名人选。再通过撰写调研报告、竞岗演讲答辩、民意测验、党政干部领导能力测试等综合考试，确定4个区(县)各2名党委书记人选。最后，经由组织考察、市委常委会研究、8名建议人选发表拟任职陈述、市委全委会差额票决，产生4名区(县)党委书记拟任人选。此次公推竞岗的每个阶段及人选排名情况都及时向社会进行了通报，而演讲答辩、民意测验大会、拟任职陈述及差额票决等，更是通过电视、广播、网络进行了全程直播[9]。2011年6月，广东省阳江市也进行了竞争性提名阳西县委书记的尝试，包括阳江市委委员、候补委员，市人大、市政府、市政协领导班子成员，市法院院长、市检察院检察长，市纪委副书记，县(市、区)党政正职，市直正处级以上单位正职等共计136人，从7名参选报名者中投票初选出2名考察人选，最后由市委常委会差额票决阳西县委书记拟任人选[10]。

2010年5月，广东省委全体(扩大)会议首次通过差额票决的方式从7名县(市、区)委书记中选出了5名表现优秀的县(市、区)委书记作为提拔考察人选[11]。这使参加推荐人员扩大到了不是省委委员、候补委员的现职副省级干部、地级市市委书记乃至省人大、省政府、省政协班子的党外干部。实际上，早在2006至2007年省(区、市)党委换届时，省(区、市)参加会议推荐的人数平均就有570多人，比上届增加了120多人，许多地方还吸纳党代表、人大代表、政协委员和其他代表性人员参加民主推荐[12]。2011年至2012年省(区、市)党委换届时，不仅参加会议推荐的人数、范围进一步扩大，而且普遍进行了全额定向民主推荐。如2012年2月，广东省委、省纪委分别召开全委扩大会议，包括在广东省工作的十七届中央“两委”委员、十七大代表，十届省“两委”委员，省人大、省政府、省政协领导班子成员和省法院院长、省检察院检察长，广州、深圳市委、市人大、市政府、市政协正职，部分担任过副省级以上领导职务的老同志，地级市党政正职，省直部门和群众团体主要负责人，省委巡视组组长，省属大型企业、高等院校、科研单位主要负责人，中直驻粤正厅级以上单位主要负责人，县(市、区)委书记等共600多人，全额定向推荐新一届省委、省纪委领导班子成员人选[13]。值得肯定的是，此次广东省委换届首次采取了常委会差额票决部分省委委员考察人选的办法。其具体程序是：根据有关政策规定及每个职位的特点和要求，在分别听取各方面意见基础上，按照不少于1：3的比例，对8个职位提出25名推荐人选建议名单;将省委常委会同意的25名推荐人选建议名单提交省委全体(扩大)会议进行民主推荐，推荐票上设立“另选人”栏目，推荐者既可以推荐建议名单中的人选，也可以结合自己对干部的了解推荐建议名单以外的人选;省委组织部根据省委全体(扩大)会议推荐情况、干部德才条件和人岗相适原则，按1∶2的比例，研究提出16名差额人选建议名单;省委常委会采取差额票决的办法，票决出8名正职考察对象，按得票高低当场宣布结果[14]。