中国外交能力建设的三大挑战

当前国际体系正在持续发生着深刻的变化。经济上，国家间相互依存和相互影响不断加深，积极或消极因素加速外溢；政治上，新兴市场崛起导致像二十国集团(G20)这样的新型国际制度诞生，发展中国家开始分享国际决策权力，但这些国家也面临诸多内部挑战，参与全球治理显得力不从心；安全上，传统和非传统安全相互交织，国家安全(national security)与人的安全(humansecurity)日益同等重要，各国面临两个战线上完全不同的安全诉求；在社会领域，信息技术赋予个人更大权力，公民社会迅速发展，权利诉求加大，并对国内和国际政治投射日益增长的影响力，这一发展正在深刻地改变着国内和国际政治的运作方式。在这种全新的形势下，中国外交既面临新的机遇，也面临复杂的挑战，需要全方位加强外交能力建设：观念上，要深刻认识形势变化对外交的影响，重新定义外交的内涵与功能；制度上，需整合各种力量，加强外交协调，创新责权明确而又协调统一的协作机制；政策上，协调好资源、手段和能力三者关系，加强策略研究，提高外交艺术，从而使中国外交更好地为全面建设小康社会、实现中华民族伟大复兴的总体战略目标服务。

一、外交环境的新变化　　

外交运行环境的深刻变化可以概括为以下三个特点：内外事务纠缠性、外交事权分散化和外交运作透明化。　　

外交运行环境日益具有纠缠性，是指国内和国际事务出现了界限不清、关联密切和相互作用的复杂局面，也就是我们常说的国内国际两个大局交织的情景。通常来讲，外交是一国政府采用沟通、谈判等非暴力手段落实对外政策的各项活动，而对外政策负责的是“调停外部对内部的影响”，它的形成和实施依赖于国家主权，也即“国家的存在所创造的空间”。　　

但是，全球化和信息化改变了国家存在的方式和存在的空间，资本在全球流动，市场经济在全球扩张，生态环境在全球联动，内外事务呈现出高度的流动性、共时性和相互交织的特征。过去，国家是在其主权范围内处理自身发展的诸多问题；现在，这些问题却往往需要在全球体系当中加以解决。例如，全球经济失衡是在全球化背景下各主要经济体的结构和政策矛盾造成的，因此全球经济的再平衡也就需要各国在结构和政策调整中采取协调行动，兼顾内部政策与外部效应的平衡。再如，中美在经济领域形成了深度相互依存的关系。2012年1一11月，中美贸易额达到4386亿美元，川中国拥有超过1万亿美元的美国国债，是美国第一大海外债务持有者。因此，保持积极、健康的中美经贸与投资关系成为中美两国经济发展的一个基本条件。在这种背景下，经济事务成为外交事务中的头等大事，逐渐占据对外政策的核心地位，外交政策和对外经济政策变得日益纠缠不清，对外经济政策与全球经济政策的协调变得空前重要。　　

伴随着经济主权边界的若隐若现，安全事务的内外纠缠也变得显而易见。“9·11事件”带来美国十年的反恐战争，催生了美国国土安全部的建立，以及各种各样的内部反恐措施的实施。中日关于钓鱼岛的主权争端导致中国国内民族主义情绪高涨，极端民众打砸抢烧引发了对国内安全与稳定的严重关切。全球气候变化带来环境安全问题，极端天气引发水灾、旱灾、城市渍涝和其他自然灾害，使得对人的安全关注不断上升。社会安全在各个国家的议事日程上日益重要，民生问题与国家的稳定与安全紧密相关，一些国家无法提供基本的国民福利，导致国家内乱不断，并外溢成为整个地区的安全问题。可以说，国际安全与国内安全的联系从来没有像今天这样紧密，这样错综复杂。　　

政治上风行日盛的人道主义干涉也不断侵蚀主权规范。20世纪末以来，人道主义的发展催生了“保护责任”和“负责任主权”的概念。后者论证的出发点是人权，强调的是主权国家在维护本国秩序和公民权利的同时，还需要承担起尊重、维护他国正当权益和国际社会共同利益的责任。因此，负责任主权强调的是国家不仅不再拥有绝对权力并可任意运用这种权力，而且，国际社会还负有责任干预不负责任的主权。“负责任主权”与“保护责任”从合法性的角度侵蚀着内外事务的边界，使之变得纠缠不清。近年来，国际刑事法庭几个具有全球影响的审判以及在某些国家设立禁飞区的做法，实际推动了“保护责任”规范的发展，并使得主权与人权的争议日益具有全球性。这一争议本身正是导致内外事务相互纠缠不清的内在原因。　　

社会领域的内外渗透更呈不断增长的趋势。信息技术和互联网的诞生，不断推动着跨境社会组织与社会网络的发展；全球中产阶级队伍的壮大，权利诉求在各国普遍加大。近年来，一个突出的现象是公民社会走出国界，日益成为全球治理的重要行为体。在实现联合国千年发展目标、全球零地雷运动、解决生态负债问题、人权与人道主义救援等领域，公民社会组织通过推动国际社会的议程设定、推广概念和规范、自下而上地评价与监督等方式发挥着越来越重要的影响力。它们通过跨国社会运动的方式动员力量，推广自身的价值和理念，提供跨国社会服务，具有极强的号召力。

如1992年开始的国际禁雷运动，就直接促成了1997年握太华政府间会议的召开和《握太华禁雷公约》的签署。在2009年哥本哈根气候大会上，新的世界“气候正义”(Climate Justice)网络在“气候论坛”(KlimaFO~)中发挥了显著作用。这些例子表明，跨国社会组织通过社会运动等方式可以对一国的外交政策产生直接或间接的影响。在这种情况下，外交政策所需处理的不仅是政府之间的事务，还需要应对个人赋权加大和社会组织网络化的发展，以及跨国性质的经济、政治和社会运动。这种权力向下和平行发展的跨国运动实际上远远超出了主权概念所界定的外交政策运作范围，使现有的外交应对力不从心。　　

内外事务的纠缠性带来外交事权的分散化趋势。对此，英国著名外交政策专家希尔早有论述。他指出，由于形势的变化，外交部对国内官僚机构的涉外事务失去了控制，不得不与军方、经济部门和情报部门等分享外交政策的制定和执行，从而导致对外政策的平行分权局面。看看国内参加中美经济战略对话的众多相关部门就可以了解这一趋势仍然在发展。由于国际和国内事务日益纠缠，一个国家的发展越来越依赖于在国际社会的有效外交行动，这导致外交事务的重要性不断上升，领域不断扩展，外交日益变成一个涉及整个政府的事情。与此同时，正是由于外交涉及整个政府，外交部作为政府的一个部门，地位相应下降，需要面对国内众多参与决策的伙伴。外交官也面对日益众多的国内“竞争对手”，在处理诸如国际金融危机、气候变化、大规模杀伤性武器扩散等全球问题上，他们必须依靠不同部门的技术专家。在这种情况下，外交部虽然仍是主导力量，但已不再是国家主权的所谓“守门人”。川同时，地方、企业、社会组织和个人也越来越多地参与到国际交往与合作当中，其与政府外交虽然并不必然构成竞争关系，但是个体利益与整体利益也并非总是一致。这种局面导致外交政策必须在国内进行上下左右的协调，因而建立可协调各部门和各方面的事权高度统一的协调机制就成为一种必须。外交部门相较于其他部门的重要性，越来越体现在面对竞争的利益和多重的责任时如何框定外交议程、界定政策目标以及如何更好地引导政策的落实。协调日益成为外交部一项重要而又艰巨的任务。