中国外交能力建设的三大挑战（2）

信息化和网络时代还导致外交日益公开透明。外交决策者不仅面对竞争性的责任要求和冲突的规范，他们的一举一动都受到新旧煤体的持续关注。对外政策本是一个具有独特性的公共政策领域，有自己的运作渠道。作为一种妥协的艺术，外交也需要有自己独立的空间。但是，在媒体的高度跟进中，妥协的空间被大大缩小，外交运行中必要的时间差几乎不复存在，这使得本应该是慢工细活的外交有时变成了“即时外交”。121也就是说，当面对危机或突发事件，外交决策者需要立即做出反应，否则媒体或大众的反应，不论其是否理性都会迅速占据舆论和信息空间，从而挤压官方的外交应对。今天的世界，信息化时代的媒体在赋予话语权和形象塑造上发挥着前所未有的巨大作用，这是外交面临的前所未有的新局面，它迫使外交日益走向公开化，面临来自公众的强大压力。　　

透明化主要是因为信息化导致国内社会日益暴露在外部发展之下，国内事务的方方面面不断地被外部世界观察和评论。在信息传递迅速和公民社会发展的今天，外交事务不仅变得异常“民主”，国家形象建设也提升为一项重要的外交任务，这意味着外交工作的对象如同外交主体一样在全方位拓展，从而使“公共外交”空前重要。这样一种发展，不仅导致外交战略需要凝聚广泛的国内共识，它还需要对外传递国际社会可以接受的价值与理念。因而，外交运行背后的价值观问题被提上了日程。仅仅致力于国家利益，外交就走不远，难以赢得人心，也无法应对今天对外交公开性的要求，更无法在信息化时代塑造良好的国家形象。　　外交环境变化深刻地影响着外交的内涵与功能，推动着外交概念的变化，所谓“转型外交”(transformationaldiPlomaey)、“大外交”(mega一diPlomaey)、“整合外交” (integrativediplomaey)等新概念的出现，就是这种变化的产物。　　

二、中国外交能力建设的三大挑战　　

外交环境的新变化，对外交运作方式和外交质量提出了更高的要求。对中国外交来说，在新的形势下，面临如何进一步提升外交能力的新型挑战。它主要涉及三个方面：外交的策略能力、外交的协调能力和外交的观念能力。　　

外交能力问题的产生首先来自于我国的基本国情和内外事务相互纠缠的现状。2010年中国经济总量超过日本，成为世界第二大经济体。但是，我国总体上说仍是一个相对贫穷的国家，人均GDP只有5445美元(2011年)，约占美国人均GDP48112美元(2011年)的九分之一。　　

仍处于社会主义初级阶段的这一发展中国家身份，使得我国成为世界上一个独特的全球大国。一个人口众多，仍处于工业化、城市化和农业现代化进程之中，还有1.28亿贫困人口的中国，发展经济始终是刚性需求。因而，中国一方面代表着巨大的市场潜力，同时也对世界资源和能源需求巨大。中国经济总量世界排行第二，导致国际社会要求中国承担更大的国际责任、甚至发挥领导作用，如在解决全球经济危机、气候变化、苏丹达尔富尔问题、朝核和伊朗核问题上，都存在过高期许。而在中国国内，大量贫困人口和贫富差距拉大的社会现实，大众希望不断改善住房、教育、医疗、交通等民生条件的诉求，又使中国政府需谨慎对待加大承担国际责任的外部要求。在这种情况下，中国就必须妥善平衡内外不同的诉求，既要保持相对较高的经济发展速度以满足国内的需要，也要逐步提升对国际社会的贡献以减轻外部世界的压力。平衡不好，就会两头出现问题。中国赠送马其顿校车在国内引发一片不满和质疑之声，国际社会关于中国搭便车的指责，便是这种基本国情和内外事务交织给中国外交带来两难境地的典型例证，它要求我们的外交能够在国内和国际两条战线上应对这种双重挑战。　　

国内和国际事务的相互纠缠，导致对内和对外的能力建设也交织在一起，二者的联系较之过去更加突出。应该说，外交能力越来越演变成为执政能力的延伸。因此，外交能力建设不只是外交部的事情，而是一个国内各级、各部门、甚至是全体人民的事情。国内在某些问题上处理不好，就会演变成为产生国际影响并损害中国国家形象的问题。美国驻华使馆公布北京PMZ.5值，就会在社会上形成关于北京行政部门对环境监测不到位的指责和批评，暴露了中国在环境方面的缺陷和管理能力的不足。因而，外交能力不仅仅是执政能力建设的重要组成部分，二者的能力强弱还会因为内外事务的纠缠性而相互影响，甚至相互加强。因此，加强外交能力建设，成为中国政府执政能力建设的重要组成部分。　　

外交能力建设上的挑战首先表现在策略能力方面，它主要是指如何灵活娴熟地运用自身实力以及如何提升执行力等问题。外交是实践性突出的领域，“如何说”与“如何做”都十分重要。中国政府关于走和平发展道路的对外政策宣示相当成功，为此已经发表了两个白皮书，系统阐释了中国走和平发展的战略选择基础、实现方式和对国际秩序的目标期待。川但是，在各个具体问题领域、在不同的地区以及在发展各种国家关系方面，如果策略能力不够，就难以落实和平发展的方针，就会使和平发展成为一种空话。在完善和平发展的理论上，还需要进一步讨论和平发展道路与国防现代化建设的关系、和平发展与军事手段运用的关系等。例如，在地区层面，东亚地区合作面临日益复杂的竞争，再加上岛礁等领土争议导致的紧张局面和国家间信任不足，使得东亚经济合作日益政治化和安全化，地区秩序建设不断受到强权政治和集团政治的干扰。如何走出安全困境，需要多种策略，特别是平衡协调综合运用软硬两种实力。太软或太硬，政策缺乏弹性和灵活性，都不能处理复杂的局面。在全球经济治理层面，尽管我国不断地从边缘走向了国际舞台的中心，但是当前的国际经济和金融体系仍然由西方发达国家主导，一个国家的中心地位通常是通过制定和影响议程与规则来确立的。如何提出可被接受的议程和规则，如何加强国际事务上的领导力，我们面临长期的能力建设任务。同时，在国际层面参与公民社会组织间的交往，我们不仅在观念上准备不足，在经验上也没有什么积累。再加上自古以来中国公民自治意识淡薄，实践经验缺乏，国内公民社会建设还处在起步阶段，这些都影响到中国与地位不断上升的全球公民社会打交道的能力和水平。

外交能力建设面临的第二个挑战来自制度方面，它是指如何协调国内上下左右各种力量形成步调一致、相互协同、效率彰显的外交能力问题，它需要事权统一和功能界定清晰的制度安排作为基础。实际上，因外交事权扩张而带来的建制调整，各个国家一直随着形势的变化在不断地展开。例如，克林顿政府时期，美国主管军控事务的军控与裁军署、主管对外援助事务的国际开发署、主管公共外交和对外宣传的信息署三个机构合并进了美国国务院。按照英国学者杰夫·贝里奇的说法，这样做的目的不是为了协调，而是为了通过降低这三个部门的行政自治，达到在美国对外政策中降低这些问题领域重要性的目标。[2]由此可见，形势的变化不仅带来涉外各部门相互协调的问题，它还需要通过行政建制的调整来突出事务领域的优先次序，最终目的都是为了提升外交运行的效率。　　

随着中国外交涉及的领域不断扩张，国防安全、财政金融、贸易投资和发展援助等等领域都存在一个对外责任的问题，这使得建立权威协调机构或机制成为必要。中国外交的决策在高层中枢机构，川但大量需要日常协调的事务仍然广泛存在，并面临着什么事情需要协调、谁来协调和谁最终说了算的问题。部门之间不通气、不沟通、责任不清、相互扯皮等现象，并非鲜见。与此同时，如何保障中国和平发展的大政方针能够在各级各部门执行过程中得到正确理解和实施，保证对外政策与各类国内政策和谐一致，仍是一个需要持续努力加以解决的问题。