开放型公共经济政策如何打破“寻租理论”（2）

公共政策必须体现开放性

记者：开放的中国需要开放的发展战略，也需要开放的公共市场发展战略。那么，中国的公共经济政策应如何体现开放性？

刘慧：综观世界各国政府政策和发展战略的制定，没有哪一个国家可以孤立地完成，也没有哪一个国家是没有借鉴国际组织的相关制度而使本国政策体系得以完善的。开放的中国需要开放的发展战略，也需要开放的公共市场发展战略。世界银行在今2月27日发表一篇报告《2030年的中国：建设现代、和谐、有创造力的高收入社会》，其中指出，中国将在2030年成为世界公共产品的大国。前提是须完成向市场经济转型，开放市场以促进竞争和创新，确保机会均等，籍此实现形成新的经济增长结构的目标。报告列举理由建议中国采取新的发展战略，调整政府和市场、民营部门以及社会的作用，以达到2030年建成高收入国家的目标。报告为中国的未来发展提出六大战略方向，包括：完成向市场经济转型；加快开放型创新的步伐；推进绿色发展；增进机会均等，扩大面向全民的卫生、教育和就业服务；加强国内财政体系及其现代化；将中国的结构性改革与国际经济变化联系起来，与世界各国建立互利共赢关系。分析表明，上述问题解决后，中国还将保持较快增长，并尽快实现高收入国家的目标，在国际公共产品交易中保持优势。也说明了中国政府采购制度与国际市场的相互依存的关系。

十八大报告提出必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革。当我们把表面的、比较容易的改革进行完之后，接下来，更多就涉及到体制和机制的改革，确切说是结构的调整，而不是简单的利益调整，更不能简单地看作是个人利益的调整。全面建成小康社会步伐的快慢取决于机制体制的改革。因此，未来的中国应该有一个全新的、开放的公共经济政策和战略。

我国新公共经济政策面临的问题

记者：当前，我国的新公共经济政策所面临的问题有哪些？应该如何解决？

刘慧：首先，需要解决公共经济政策的出发点和站位的问题。我国经济政策与对外开放在实践中往往被割裂成两张皮，因此就有经济发展政策和国际贸易政策。两个政策的指向性都十分明显：一个是服务于国内，一个面向于国外。这种政策思维在我国加入世界贸易组织初期尚可行得通，但之后即经常遇到障碍。例如实施某种政策鼓励了某个行业和企业，立即受到别国投诉和世界贸易组织贸易争端解决机制的裁决，相关政府部门收回政策。然后别的部门再出现相同问题，再收回。如此往复。此类问题的根源是，国家已经站在开放的国际环境下，国家利益已经放大到领土以外，但政策制定仍然停留在封闭经济的思维中。这种限制发展的思维定式不解决，公共经济政策的出发点就存在偏差，其内容必定难以满足社会发展需要。

其次，需要解决公共经济政策的领域和范围问题。其中一个新课题是，民间资金的加入对政府采购的界定和范围有无改变？我国《政府采购法》规定，“本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”。“事业单位和团体组织”是否包含差额拨款和自负盈亏的事业单位？包含国有企业吗？在多项资金来源的投资项目中，财政性资金占多大比例就被视为政府采购？大型基础工程建设项目显然属于政府采购性质，但没有被列在政府采购的集中采购目录以内，难道就不算是政府采购吗？种种问题出现在法律的执行过程中。

长期的计划经济观念容易给我们造成一个思维定式，认为政府采购的资金只能由政府财政支出，基础设施的建设只能由政府投资。若如此，当政府采购的资金受到政府财力限制时，政府采购的规模也就不可能再有所扩大。我国基础设施的建设、政府采购市场的扩大就永远受财政资金数量的制约。因此，新的公共经济政策和制度应当适应公共资金多元化的发展趋势。

新经济公共政策应向中小企业倾斜

记者：前不久，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定再取消和下放一批行政审批等事项，并出台了支持中小企业发展的金融和经济政策。您认为政府采购政策应如何支持中小企业？

刘慧：公共经济政策应当由宗旨、目标、实施战略、制度体系构成，即解决政策落地的问题。例如，社会公平正义怎样落实到具体政策制度中？在执行公开、公平、公正原则时如何实现政府采购政策功能的发挥问题？如，鼓励中小企业参与政府采购、保护就业和少数民族和落后地区问题等等。在立法和管理机制方面，我国仍处在起步阶段，经验不足，特别是应对未来国际问题的处理手段和经验不足。我国采购机构可能遇到更多更复杂的质疑和投诉等争议处理问题。目前我国没有相对独立的负责解决供应商或投标人投诉的机构。一旦要建立此种机构，我国政府管理模式就要随之发生变化，一些负责受理政府管理其他经济问题的投诉和对政府部门进行监督和制约的机制也要相应建立。

我国目前迫切需要加强工程采购和服务采购的规范化管理，落实实施细则。地方建设项目中要协调地方政府采购的法规和政策，避免过度的地方保护和无序竞争。当前宏观经济政策重视扶持中小企业，其主要原因是中小企业吸纳大量社会就业。从中国的国情出发，我们应该把扶持劳动密集型的中小企业作为国家经济发展的基本国策，在经济出现下滑的情况下，尤其应当予以保护。然而，在政府采购加强对中小企业扶持的一系列政策面前，我们的具体实施和操作办法显得不足。如何在大规模采购中支持和保护中小企业，如何利用采购竞争导向企业机构调整？如何在采购环节支持政府的应急系统建设等等，这些是公共政策设计与实现的新课题。

改革最深层次的问题是解放思想的问题。公共政策的设计制定的理念上要进一步解放思想。国务院办公厅近日下发了《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》。《意见》从多个角度阐释了如何“盘活存量、用好增量”，意在加强引导金融对经济结构调和转型升级的支持作用。这说明我们在政策的制定上已经有了新的突破。这是一个很大的进步。