城镇化是放开条件不是设指标

（原题：城镇化户籍改革应减少限制条件）

发改委城市小城镇改革发展中心主任李铁与新京报社社长戴自更对话，谈“城镇化改革问题”  

7月3日，在“城镇化改革系列谈”上，新京报社社长戴自更（左）和发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁（右）进行对话。新京报记者 浦峰 摄

近日，国家发改委城市和小城镇改革发展中心与新京报社联合主办“城镇化改革系列谈”特别节目。7月3日，节目举行第一期活动。发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁与新京报社社长戴自更进行了对话。

两人就我国新型城镇化进程中的户籍制度改革、新型城镇化的内涵、新老市民利益关系协调、农民工进城后的就业问题与城市产业发展、地方实践的经验与借鉴等方面进行了探讨。

李铁认为，城镇化的核心是农民工市民化和城市可持续发展。

戴自更认为，城镇化的核心不是为了GDP，而是要把提高市民、特别是农民享受公共服务的档次当做目的。

城乡二元制制约城镇化发展

“中国的城镇化不是那么简单，要解决农民进城过程中一系列的问题。”

戴自更：从去年十八大到今年的两会，中央和国务院提出中国未来经济发展的主要方向——城镇化。李主任参与并见证了有关政策制定的过程。我先问一个问题，城镇化具体有哪些内涵？

李铁：城镇化内涵实际上比较简单，就是农民进城。中国的城镇化不是那么简单，要解决农民进城过程中一系列的问题。

第一是如何通过一系列制度改革来解决农民进城以后和城镇居民的平等化，这里关键问题就涉及户籍制度改革。

第二是农民进城要享受公共服务，享受居住、就业等方面的均等待遇。

所以，新型城镇化内涵就两个，首先是农民工市民化，第二个就是可持续发展。

戴自更：中国城乡是二元结构，一种是农业人口，一种是非农业人口，长期分割造成壁垒，严重制约城镇化的发展。前不久中央出台有关户籍制度改革方案，大致是在中小城市放开户籍制度，在中等城市有序地推进，在大城市方面有条件地放开，你觉得要解决这个问题，有什么特别好的途径？

李铁：中小城市解决户籍壁垒实际上早已经有政策。2000年中央11号文件(《中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》)就明确在县级市以下，包括县级市放开农民进城政策，农民们可以在农村保留自己的土地，保留自己的宅基地。到了2010年又进一步明确在地级市放宽，居住达到一定期限，有稳定的就业，缴纳社保，只要满足这三项就可以进城。这几个文件颁发以后，解决了中小城市当地农民进城落户的政策限制问题。

现在看，当下户籍制度改革面临着几方面的新问题：一是当地农民落户已经不是主要矛盾，很多当地农民特别是近郊农民，因为有土地升值预期，有宅基地等，并不愿意转为城镇户口；二是本地人对外来人口也就是非本地户籍农民进城普遍排斥；三是以城市行政等级确定户改优先顺序的思路不好操作。大中小型城市，人口规模不一样，发展也不平衡，由于公共服务差别较大，涉及户改的利益支出差别也大，“一刀切”的政策难以落实；四是外来人口所占比重不同，改革的压力也不同。有的城镇人口倒挂，外来人口是本地人口的几倍。这就很难放开落户限制；五是大城市主城区和下辖区的外来人口如何区分；六是现在户改设置的条件比较苛刻。例如以社保缴纳年限为前提，就没有考虑到我国有1亿左右农民工属于灵活就业，没有地方缴纳社保；七是各地户改态度并不积极，没有哪个城市愿意主动放开落户政策。这就牵扯到解决农民工进城，给地方政府多大空间的问题。把改革主动权交给地方，也直接影响到实施的效果。

满足条件落户应解决户籍

“北京有近800万的外来人口，其中20%是举家迁居，长期在京居住、就业、纳税，应坚定地解决他们的落户问题。”

戴自更：北京这样的大城市，一下子放开户籍管制不可能。以异地高考为例，去年就发生本地居民与外来人口轮番到教委抗议的事，本地市民反对放开，外地人要求放开。户籍改革过程中，如何处理好诸如此类的新老居民的利益格局，很重要，涉及社会稳定。

李铁：这应该从两方面看，因地制宜，分类指导。

对于利益矛盾不那么突出的地方，改革力度要大一点。对于京沪这类矛盾比较突出的地方，可以慢慢调整。

但应该指出的是，第一，户改是中央的制度，不能完全按照地方的想法。第二，改革，也不可能满足所有人的要求。第三，我们不能认同一些不合理要求。第四，在充分考虑到某种利益群体固化的前提下，稳步有序推进政策实施。

我认为，改革一定要把步子迈出去。在北京有近800万的外来人口，20%是举家迁居在北京的，长期在京就业、居住、纳税，他们有权利享受北京的公共服务。对于这些重点人群，应坚定不移地解决他们的落户问题。

香港的移民政策也很严，但只要被公司雇佣，不管什么岗位，满七年，就给办理长期居住证。我们也应对举家迁徙到城镇，长期居住的外来人口，应该强制地方执行落户政策，满足长期工作居住多少年条件的一次性解决。

戴自更：你觉得户籍改革应让地方政府还是中央来主导？

李铁：如果放权给地方，地方肯定不愿意做。

我调查很多地方，没有一个城市愿意解决，而且设置的条件极为苛刻，例如年龄、学历、职称等一系列的要求，这个我觉得不太合理。

戴自更：你觉得整个国家都取消户籍管制，包括像北京这样的特大城市也实行人口的自由流动，有没有可能？什么时候能实现？

李铁：中国户籍矛盾已经积累了30年，若从50年代末到现在已经50多年了，一次性解决全部几亿进城农民工落户，肯定会有很大问题。

无论预期怎样，第一次改革，所谓积极，就是一定要充分显示出改革的力度，至少通过户籍制度改革，无论在哪一类城市，都应该有所突破。先解决几千万人的落户。所谓稳妥，就是对于尚不具备落户条件的，要通过农民工市民化政策，逐步解决他们与当地城镇户籍居民同等的公共服务问题。一旦公共服务差距经过一段时间的努力，缩小为零，人口自由迁徙也就变成现实。