城镇化是放开条件不是设指标（2）

农民进城不涉及土地所有权

“这次中央态度非常明确，无论进城还是不进城，都保留三权。”

戴自更：在一些地方，农民不愿意变成非农户籍，他们有宅基地、自留地、承包地等，还有生育上的优惠，随着城镇化发展，他们的土地资产也升值了，这部分人如何对待？

李铁：过去是有这个问题，地级市以上办理城市户籍手续要交地，但这次中央态度非常明确，无论进城还是不进城，保留你的三权，就是土地承包权、宅基地用益物权和集体收益分配权。因此，农民进城落户后不涉及土地归属问题。

戴自更：城镇化过程是农民进城的过程，但目前农民进城后享受的公共服务与本地人差得很远。北京有800多万外来人口，大多住在城乡接合部，生活设施差，正常的市民待遇也享受不到。你刚才讲的城镇化的主要特点是让进城农民也享受公共服务，为此政府要承担怎样的责任？

李铁：对于没落户的居民，主要面临三个问题。

首先是教育。教育问题涉及两类，第一个是高考，高考一次放开影响比较大，也可根据居住年限来逐步办理。义务教育方面，实际义务教育是在就业地进行，应该通过中央财政新的转移支付，从增量上来解决这个问题。

第二是社保。现在社保缴纳首先是缴费率低，全国是24%。这其中既有企业不愿意交的原因，也有很多人是因为灵活就业，类似小商小贩，没有地方缴纳社保。如果在制度上解决灵活就业人员缴纳社保的限制，再对企业缴纳社保加强监管的力度，社保缴纳率的提高等于一定程度上保障了公共服务水平的提高。

第三就是居住条件和住房保障。一方面，住房不能靠政府全部包起来。另一方面，很多农民工的住房问题已经通过市场化的途径得到解决。

关于住房保障，政策应该重新考虑。人口长期流动就业是社会发展的趋势，但是住房保障政策使福利固定化，因此限制人口长期流动。参照其他国家的经验，重要的是解决外来人口居住区的基础设施改善，解决食品安全的问题，解决交通便利的问题。

这里特别要强调的是，户改的重点是要削弱户籍居民附加的福利条件，而不是继续强化。只有附加福利的减少，才能减轻户改的压力。

城镇化快速发展导致千城一面

“我们目前的城市发展，产业结构相同带来的竞争非常普遍。”

戴自更：欧美一些城市，往往有明显的产业特征，如底特律是个汽车城，纽约是商业和金融中心，等等。这些城市因不同的产业吸收了不同的从业者，但中国目前好像没有产业特色鲜明的城市，也没有独特的产业工人群体，造成很多农民工无序流动，碰到什么工作就做什么，往往是短期性的，职业素质也不高，我们制定城镇化政策是否应关注这个？2.6亿农民工进城，到底有多少人能真正融入城市？

李铁：中国的城镇化最大的特点就有两个，第一个特点是速度快，是三十年的高速增长，这在世界上除了东亚国家之外，其他国家都是五十年，一百年，甚至更长。第二特点是人口规模大，是世界上前所未有的。这么短的时间，我们面对这么多的人口集聚，这么快的城镇化进程，政府的反应肯定有些滞后。

你说如何让农民工融入城市，首先我们不是2.6亿农民工进城找就业，他们是已经就业了。现在的城镇化率是52.6%，到2030年城镇化率可能达到70%。将会有3亿多甚至4亿多的人口要进入城镇就业。这样就需要解决他们的就业选择问题。

目前从事工业的占较大比重，但是如果几亿人口都从事工业，问题就大了。什么样的工业容纳的下？这涉及产业结构调整，也涉及未来的城市生态化道路问题。

从发达国家走过的路程看，基本都是通过服务业接纳的就业人口。中国目前服务业发展比重较低，甚至低于中等收入国家8个百分点。因此，调整产业结构是一个重大问题。

第二个问题就是产业结构趋同化，就是区域间高度竞争。我们目前的城市发展，产业结构相同带来的竞争非常普遍。因此说到中国城市产业上的千城一面，也是比较普遍的现象。

地方政府公共服务应均等化

“改革的目标就是要逐步把农民工子女的教育、医疗等问题放到城里解决。”

戴自更：2.6亿农民工背后，还有很多问题，像留守儿童、留守妇女、留守老人。目前是低层次的农民进城模式，他们薪酬不高，因为户籍没有解决，不能全家落脚城市，给家庭生活带来很多不便，有的甚至是折磨。怎么看这个问题？

李铁：我们现在强调人的基本权利，这个问题恐怕也是我们促进户籍制度改革和解决农民市民化的重要因素。但这也一定会涉及户籍管理制度改革和土地管理制度改革。例如，农村的土地和住房是否要流转，这涉及农民进城以后是否有足够的资金在城里落户。

假设维持现在的制度，不允许宅基地流转的话，总得有人在家看着房子看着地。包括义务教育制度，如果不解决农民工在输入地义务教育资金来源的话，农民工的子女在城里上学就有较大的难度。这些问题要通过很多项配套改革才能得到解决。

戴自更：现行的二元分割的户籍政策，造成农村人口和城市人口所受的教育差别很大，没有受过好的教育的农民工在城市要享受到好的待遇的可能性微乎其微。有人说中国的社会阶层正在趋向固化了，农民工以及他们的下一代要真正实现城市化，拥有改变命运的机会，面临很多的难题，政府应该能提供什么样的引导或者帮助？

李铁：这个问题我觉得我们应从另外一个角度看。

1949年以前，我国城镇化率仅7%，上海城市最发达，但是进入城市的人大多数基本上没有什么文化。可是现在他们的子孙都受到了良好的教育。

再比如，十九世纪大量的中国民工去美国修铁路，他们的后代现在都受到很好的教育。实际上就是进城的农民所出现的问题在哪里解决？国际上的经验是在城市解决贫困、教育、医疗等问题。而我们现在却是把大部分问题留给农民自己解决，或者是希望他们回到家乡的农村解决。

现在我们城市的就业岗位中，不是都需要受过高等教育的人才。这是一个多元文化素质的人口的组合，对于城市的管理者来说，不是现在有钱没钱的问题，而是如何面对多元人口的挑战，拿出一部分财政支出来真正解决农民工的问题。因此，改革的目标就是要逐步把农民工子女的教育、医疗等问题放到城里解决。

农民工改变命运的机会是取决于政府要不要解决。

城市化是放开条件不是设指标

“首先政府通过政策明确条件，满足条件就要解决城市户籍。”

戴自更：目前城镇化南北东西差异比较大。对于各地的城镇化，要不要搞“一刀切”？应不应该定计划，定比例？还是通过市场自由配置？比如说当地需要城镇化就城镇化，不需要就强推？

李铁：我觉得两种都不可取。首先政府通过政策明确条件，什么样的人在什么样的地方满足什么条件，就要解决好他的城市户籍。我们认为条件只限于居住和就业年限。这只是一个条件，通过制度设计松开户籍制度的障碍，而不能通过固定指标。如果让地方政府主动解决，事实是它不愿意也不可能解决。

所以两种方式都不可取。这一点中央态度应该明确，就是制定条件，符合条件的一定要解决。不符合条件的逐步解决。根据各类城市规模和特点，允许地方在设置条件上给予一定的政策选择空间，人口严重倒挂和外来人口数量较多的地方，条件可以相对严一些。外来人口不多或者占比重较低的城镇，条件应该放宽甚至完全放开。