以“三位一体”政策框架根治社会福利制度残缺（4）

社会福利事业发展滞后所带来的效应是不良的：一是供需差距巨大，直接影响着一部分人的生活质量。如老年服务、儿童福利、残疾人福利设施的短缺，虽然不能说是贫困的直接致因，却导致了一部分老年人、儿童、残疾人生活质量的持续下降，因此，福利事业发展滞后是制约民生改善的负面因素。二是制度结构失衡，导致了社会不公，人们的不满情绪在加速积累，在一定程度上使社会矛盾日益尖锐化。三是城乡分割、群体分割及封闭运行的陈旧机制，造成了资源利用的低效和浪费，并直接制约了对社会资源与市场资源的利用。四是非理性冲动扭曲了福利事业的正常发展路径，为社会福利事业的发展埋下了难以治愈的隐患。尤其值得忧虑的是，一些优良的民族传统遭到破坏，很可能造成难以弥补的缺失。以农村为例，邻里互助向来是村民相互服务的优良传统，但一些地方却采取了强势引导五保户从分散供养转向集中供养的做法。笔者2011年5月在南方某县的调查中发现，该县对分散居住的五保户每人每年由财政补助1500元，而对集中在敬老院供养的五保户则再加一个年人均3700多元的城镇居民低保户待遇，如此一来，散居在农村的五保户每年只能获得1500元的政府补助，进入敬老院的五保户则每年可获得5200多元的补助，这种政策的导向就是要将所有五保户均收入敬老院集中供养，而这并不符合一些五保户的意愿，但确实改变了乡村社会传统的邻里互助生态。城市社区也是如此，由过去的熟人互助社会转化成了陌生人社会，而社区服务却未跟上。家庭保障处于自生自灭状态，迄今未见相应的维系家庭保障传统的家庭政策出台，反而不时见闻一些地方因购房政策等导致不少夫妻集中离婚，待享受到政策好处后再行复婚的现象，而在离婚、复婚的过程中，也结出了不少夫妻因政策导向异常而真正离散的恶果。

综上可见，由于未得到政府的高度重视，中国社会福利事业发展所面临的制度性缺陷是严重的，其带来的不良效应是多方面的，如果不能在更新发展理念、重塑新型制度的条件下加快发展步伐，社会福利完全可能成为社会风险高速积累的领域。

三、走中国式的社会福利发展道路

由于社会福利制度残缺等原因，中国社会福利事业的发展日益呈现出需求持续高涨与供给严重不足的尖锐矛盾。中国是1999年步入老龄化社会的，到2012年时，全国60岁及以上老年人口达1.94亿人，占总人口的14.3%，预计到2013年将突破2亿人，老龄化水平达到14.8%。其中，80岁以上的高龄老人将从0.22亿人上升到2013年的0.23亿人，年均增长100万人的态势将持续到2025年；失能老年人口将从2012年的3600万人增加到2013年的3750万人；慢性病老年人口将从2012年的0.97亿人增加到2013年的1亿人以上；空巢老年人口将从2012年的0.99亿人增加到2013年的1亿人以上。[6]预计到2015年，部分失能和完全失能老年人口将达4000万人，其中完全失能老年人口将超过1200万人；到2050年，全国失能老年人口将达到近1亿人，同时还将有7900多万临终无子女的老年人，他们将面临突出的护理问题。[7]2011年全国残疾人总数达8500万人。[8]而截至2011年年底，全国社会福利机构能够提供的床位数为396.4万张，其中，老年及残疾人床位342.2万张，智障及精神疾病患者床位6.5万张，儿童床位6.8万张，其供给紧张状况可见一斑。2011年我国0～14岁的人口占总人口的16.5%，达到2.22亿人以上[9]，其中贫困家庭子女、流动人口(以农民工为主体)子女、残疾儿童还未享受到公平的义务教育，幼儿园能够接纳的幼儿数额无法满足城乡居民的需要，而3岁前的幼儿更无相应的托儿所或类似的保育机构。由此可见，社会福利事业的滞后，事实上直接影响到数亿人的生活质量，如果再加上这些老年人、残疾人、儿童所在家庭的其他成员，它确实是一个涉及全民的事业。面对这样的局面，加快发展社会福利事业已经刻不容缓，而更新发展理念，明确社会福利事业的发展原则与设计合理的制度框架无疑是发展这一事业的前提条件，当务之急是需要采取多管齐下的措施。

(一)确立国民福利与国民经济同步发展的新理念，让更多的发展成果通过社会福利途径惠及民生

应当看到，社会福利是具有正能量的制度安排，发展社会福利事业不仅是国家经济社会发展进程中持续高涨的民生诉求，也是促进经济社会协调发展的不竭动力，没有社会福利事业的全面发展，就不可能有真正可靠的社会保障与稳定的安全预期，也不利于保障与提升国民的生活质量。因此，必须改变重经济增长轻国民福利提供、重经济保障轻服务保障、重地方政府五花八门创新轻中央政府顶层设计的路径习惯，尽快确立国民福利与国民经济同步发展的基本方针，高度重视国民社会福利诉求中的精神需要与情感满足，尊重社会福利制度的普适性发展规律，同时还要尊重中国的具体国情特别是传统文化与国民特性，真正走出一条中国式的社会福利发展道路。面对社会福利事业发展滞后的现状，尤其不能以渐进改革为由，拖延促进社会福利事业大发展的时机。中央政府有必要抓紧进行顶层设计，尽快制定促进社会福利事业发展的路线图与推进时间表，并提供相应的财力保障，让老年人、儿童、残疾人、妇女群体的生活质量通过相关福利制度安排得到保障。

(二)尊重制度发展的客观规律，维护并弘扬中华民族的优良传统，走中国式的社会福利发展道路

一方面，社会福利作为基本的社会保障制度安排，有着自身的客观规律，包括法制规范、公平普惠、社会化、多层次等，发展中国的社会福利事业必须尊重这些规律。通过法律赋予国民相应的福利权并规范相关制度是社会福利事业发展的前提条件，按照公平原则让社会福利事业普惠全民是其发展的追求目标，而社会化与多层次则是实现社会福利事业发展目标的基本手段。因此，改变当前社会福利事业无法可依、板块分割、封闭运行、层次单一的现状已经刻不容缓。另一方面，社会福利事业的主体内容是提供公共服务，并要求体现精神保障与情感慰藉，这就决定了中国的社会福利事业必须尊重中国人的需求，让中国人认同并接受，从而需要和中国文化与传统优势紧密结合。在这方面，制度安排与政策措施应当有利于维护和弘扬中华民族的优良传统。概括而言，中国人具有家庭成员相互照顾的家庭传统、邻里互助的社区传统、亲友相扶的社交传统、单位保障的集体传统。例如，家庭成员中有老弱病残，所有成员会分担照顾责任；农村孤寡老人(五保户)可以长期得到邻居照顾，城乡社区中一家有难，众皆援手；当社会成员遭遇不幸或陷入困境时，亲友之间也会施以援手；在各种组织或机构中，单位也会透过相应的福利与服务来增进其成员的归属感与安全感，集体主义色彩浓厚。这些传统都反映了中国人的精神需要与情感追求。然而，30多年来，市场化改革与自由主义取向也使这些传统受到了巨大冲击，注重个人自由而忽略集体主义、强调利己而漠视利他与公益的现象并不罕见，特别是一些制度安排或政策中的歧视更导致了陌生人社会与社会隔离(如本地人与外地人，城市人与农民工，等等)。因此，在加快发展中国社会福利事业的进程中，必须真正重视中国人的精神需求与情感保障，必须是中国化的制度安排并取得中国人满意的效果。支持家庭保障，倡导邻里互助，促进社区服务与机构福利的发展，用公共资源进一步调动家庭资源、社区资源、单位资源等应当成为中国式社会福利事业的应有之义。

(三)合理设计社会福利制度的基本框架，协同推进

在社会福利系统内部，面向不同人群的制度安排既有共性也有差异性，需要合理设计这一制度体系的基本框架。主要包括：一是确立“津贴+服务+优待”三位一体的社会福利政策框架。以发展面向老年人、儿童、残疾人、妇女的相关公共服务为主体，以提供有限的老年津贴、儿童津贴(或家庭津贴)、残疾人津贴和完善社会优待体系为补充，让这些群体能够更加公平地分享到国家发展成果。二是明确“普惠+特惠”双层架构的制度安排。以普惠性的制度安排为主体，同时还应当考虑到老年人、儿童、残疾人、妇女的特别诉求，提供护理、保育、康复等个性化或特色化的服务，以保障和改善这些群体的生活质量。三是构建“公办+公助民办+民办”三轨并行的社会福利事业实施机制。基于传统路径与现实需求，在相当一段时间内，还有必要保留一部分公办福利设施，以为极端弱势群体提供相关服务，但宜以公助民办为主体，即通过具备独立法人资格的社会慈善、公益服务组织为有需要者提供相关服务，政府则可以提供财政资助、政策优惠或者购买服务；考虑到不同群体的社会分层，一部分收入较高者会要求更好的社会服务，因此，应当促进市场化的民办公益机构的发展。如果能够做到以公助民办、官民融合的社会福利事业实施机构为主体，并辅之以少数公办、民办实施机构，在统筹规划的条件下合理布局，将会使社会福利事业的公平与效率得到有机统一。四是确立家庭支持政策。即国家有必要制定专门的家庭支持政策，以达到维系并促进家庭保障的优良传统，如建立家庭津贴制度、明确有利于维护家庭成员友爱互助的政策导向、重视社区服务供给等，部分支持政策还应当向社区及亲友延伸。如农村五保户被邻里照顾，高龄或失能老年人、残疾人等被亲友供养，应当享受相应的津贴并得到表彰，等等。

(四)多管齐下地推进社会福利事业快速发展

一是尽快改变多头管理的格局，切实理顺社会福利事业的监管体制。在进一步理清部门之间职责的同时，赋予民政部门更大的责任与权力，让其切实承担起整个社会福利事业的统筹规划、顶层设计与行政监管任务，让各人民团体与社会组织回归本位并真正扮演所代表群体的利益维护者角色。理顺行政管理体制对社会福利事业的健康发展至关重要。二是要尽快健全社会福利法制。包括制定社会福利事业的基本法《社会福利法》，赋予公民法定的福利权；制定《儿童福利法》等专门法律，为相关福利事业的发展提供具体的法律依据；在适当时候制定《老年人福利法》、《残疾人福利法》、《妇女福利法》等，使之具有约束力。三是扩大对社会福利事业的公共投入，并改革财政拨款机制。包括设立专项预算，明确财政拨款正常增长机制，改革福利拨款只对公办社会福利机构的传统做法，代之以“费随人转、费随事走”，这种改变不仅能够确保公共资源用到符合政策规定的对象身上，还可以带动社会投入与市场投入，使整个社会福利事业的财力不断壮大。四是创新社会福利事业的运行机制。由于人们对社会福利的需求面广量大并兼具个性色彩，绝非政府举办公立设施可以满足，从而必须让社会组织承担起主要的福利服务供给责任，政府既可以向这些社会组织购买个别服务，也可以透过财政性福利拨款来强势引导社会化机构的发展。五是坚持理性决策，严格决策问责。在推进社会福利事业的发展进程中，主管部门应当在摸清城乡居民社会福利需求及其发展态势的前提下，理性设计制度并进行合理布局，有必要建立相应的标准与评估机制，避免不良的福利制度安排酿成不良的社会后果。同时，还应当做好社会福利制度与社会救助、社会保险等制度安排的衔接，努力争取整个社会保障体系综合效能的最大化。

四、结语

中国已经从一个落后农业国成长为跻身中等收入国家行列的新兴工业化国家，并正在向现代化强国冲刺，整个社会保障体系建设也已经进入了高速发展的快车道，而尽快补上社会福利事业发展滞后的短板显得异常重要。在推进中国社会福利事业发展的进程中，我们需要的不是传统社会福利制度的简单扩张与延伸，也不是欧美国家社会福利模式的翻版，而是要走出一条与时俱进的中国式社会福利发展道路。只有社会福利制度完善了，整个社会保障体系才能成熟，全体国民才能获得有保证的高质量生活。因此，应当矫治“福利恐惧症”及一切对社会福利事业的误解，通过发达的社会福利网络来确保民生质量不断得到改善，必须尽快强化政府主导社会福利事务的责任，尽可能地调动社会各界的力量，全面回应城乡居民的社会福利诉求，朝着中国特色的福利社会稳步迈进。