以“三位一体”政策框架根治社会福利制度残缺（2）

(三)社会福利可替代论

在这方面，至少有两种观点存在误导：

一是认为货币化的社会保障能够替代社会福利。即健全的社会保险与社会救助制度可以确保国民福利诉求得到满足，还可以将自由选择服务的权力交给国民。在这种观念的支配下，政府连年提高养老金水平与社会救助水平，却未认真关注老年人、儿童等群体的服务需要，而公众也将老有所养的期望全部押在养老保险制度上，儿童的保育则给年轻父母带来了越来越大的压力。这种看法的片面之处，在于抹掉了社会福利的服务保障与精神保障功能，社会保险与社会救助虽然能解决经济保障即经济来源问题，但有钱并不必然可以购买到自己所需要的公益服务。

二是认为市场机制可以替代社会福利。即只要有需求或消费者群体存在，市场机制便会自动地产生供给冲动，这种基于需求创造的市场供给才是最符合效率原则的。这种看法的片面之处，是未看到社会福利事业的公益性与普惠性，而市场机制在公益领域往往存在着失灵现象，没有政府的主导，市场不可能自动提供这些福利供给。例如，在离退休人口中，就有相当一部分老年人并不缺经济来源，但缺乏应有的养老服务，入住养老院更成为一些高龄老年人与失能、半失能老年人的巨大难题，现实生活中一些拥有较高退休金或养老金收入的老年人因老年服务供给不足而陷入生活质量持续下降的困局，这表明社会福利绝非市场机制可以替代。正因为货币化保障的不足与市场机制的失灵，即使在奉行个人自由至上和市场机制作用发挥到了极致的美国，其社会福利事业也充斥着政府干预的影子，福利国家更是无一例外地由政府主导着社会福利的供给。在中国香港地区，笔者多次调研过的一些养老院、残疾人庇护所、幼儿中心等等，名义上是民间慈善机构，实际上主要依靠政府福利拨款支撑，政府主导的社会福利与民间慈善公益事业完全融为一体。

从国外及中国港、澳、台地区的实践可以发现，社会福利制度可以利用市场机制与社会机制等，却无法由市场机制、社会机制和其他社会保障制度所替代。

(四)国外模式优势论

有人认为只有西方国家的社会福利制度才是完美的制度安排，从而偏重于社会福利事业去家庭化、机构化，如主张仿效欧美国家机构养老的，主张借鉴美国儿童社会监管模式的，不一而足。这种观念反映到具体的政策实践中，就是过分关注机构化而忽略了家庭与社区及其他传统的福利供给途径。例如，在老年服务体系建设方面，上海市提出了建成“9073”养老服务格局的目标③，北京市提出了建成“9064”养老服务格局的目标④，但仔细分析相关政策条文，就可以发现，其主要是针对机构养老的，社区养老服务体系建设缺乏力度，90%居家自理养老的老年人更无具体的政策支持。

事实上，西方的机构养老有其深厚的文化背景，即使如此，欧美国家的老年人也并非喜欢入住养老机构，而是大多在高龄、失能或半失能状态下选择入住养老院，近几年在欧洲一些国家出现社会福利去机构化的倾向，表明社会福利模式不仅要植根国情，而且要与时俱进地发展。

上述认识误区的存在，直接影响了政府对社会福利制度安排的积极进取，也导致了社会福利事业在整体滞后的同时还存在着畸形发展态势的现象。

二、制度缺陷及其不良效应

鉴于我国社会福利事业发展严重滞后的事实，在澄清一些认识误区或片面观点的同时，有必要对现行社会福利制度进行全面检讨。尽管中国的社会福利事业确实在发展，国家“十二五”规划与有关社会保障、基本公共服务、老龄事业、残疾人事业、老年服务体系建设等“十二五”专项规划也勾勒出未来几年的发展蓝图，但客观而论，现行社会福利事业的格局仍然处于制度残缺、投入不足、体制不顺、机制陈旧、秩序混乱的状态。

(一)制度安排残缺，覆盖面窄

与医疗保险覆盖全民、基本养老保险实现制度全覆盖、社会救助覆盖城乡相比，在社会福利领域，除了可以纳入儿童福利事业的义务教育上升到法制规范并成为未成年人的基本法定人权外，中国迄今并无其他普惠性的社会福利事业，有的只是针对鳏寡孤独及特定困难群体的分割式、零散的政策支持。以残疾人福利为例，虽然有一部《残疾人保障法》及相关配套法规，但法律并未真正赋予所有残疾人共有的福利权益，工伤致残者迄今仍然不能顺利地申领残疾证，家庭收入在低保水平之上的残疾人事实上很难享受专门的残疾人福利；至于老年人，又被按照退休前的身份分割成不同群体，离休干部福利待遇最好，机关事业单位退休人员次之，企业退休人员再次之，等等。与此同时，在有限的社会福利供给中，政府的关注重点是离退休干部和鳏寡孤独者，前者是在职福利的延伸，后者其实是传统社会救济的延伸。因此，中国现行社会福利制度属于典型的残补式制度安排，不仅存在着鲜明的等级制，而且与社会救助混杂在一起，其覆盖范围窄，受益人口少。这种残补式制度安排，在发展不足、经济落后、财力薄弱、国民社会福利诉求不高的条件下是可以接受的，但对于经过30多年持续高速发展，已经跻身中等收入国家行列的当代中国而言，无疑是滞后的，它既影响到城乡居民生活质量的改善，也因缺乏普惠性而损害了社会公正，从而是必须尽快矫正的制度性缺陷。

(二)公共投入不足，结构不良

一方面，社会保障总投入偏低，社会福利在其中占有的份额更是微乎其微。尽管近几年国家对整个社会保障制度的投入在持续扩张，但现口径下的财政性社会保障投入占国家财政支出的比重还不到15%，中央政府在2013年2月发布的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》中虽然明确提出对就业与社会保障的财政投入每年增长1个百分点的目标，但这种投入主要集中在基本养老保险、基本医疗保险与社会救助制度上。其中，企业退休人员养老金自2005年以来已经连续九年增长，政府对城乡居民基本医疗保险的补助标准从10年前的人均20元提高到2013年的人均280元，城乡最低生活保障水平也有成倍提高，然而，公共财政对社会福利事业的投入却在相对下降，民政部门动用的公共福利资源主要是福利彩票发行所形成的彩票公益金与社会捐赠，它来自非税收，属于社会集资性质。在这样的情形下，政府对社会福利发展的调控力度十分有限，社会福利事业自然很难得到健康发展。另一方面，在有限的社会福利投入中，又存在着结构畸形的现象，它主要集中在高端退休人群与政府举办的福利机构，福利机构面向的对象基本上限于鳏寡孤独，仍然属于传统的救济对象，从而实质上只是社会救助制度的扩展而已，这使得国家社会福利投入实际上处于一种并不面向社会也无法调动社会资源与市场资源的内部运转或封闭运行状态。在政府忽略对社会福利事业投入的同时，计划经济时代由企事业单位承担的职工福利也不再惠及家属，幼儿保育事业在许多地区成为社会服务的空白，儿童服务、老年服务、残疾人服务均处于供应短缺状态，等等。这都是制度残缺造成的直接后果，它反过来又影响着社会福利制度的发展。

(三)监管体制不顺，多头管理

社会福利是面向全民的社会事业，它要求统筹规划，统一监管，以确保其统一性、协同性、公益性、规范性并普惠全民，即使是不同社会群体因福利诉求不同而需要有不同的制度安排，也应当在统一的监管体制下按照统筹规划原则进行顶层设计、顶层推动。然而，中国社会福利面临的现实却是多头管理，且职责交叉，责任边界不清。在政府系统，民政部门被定位为社会福利事业的主管部门，但事实上还有人力资源和社会保障部门、教育部门、卫生部门、人口计划生育部门等分担着相应职责；国务院还设立了全国老龄工作委员会、残疾人工作委员会、妇女儿童工作委员会等作为主管全国老龄工作、残疾人工作、妇女儿童工作的议事协调机构，并通常由一位国务院副总理或国务委员兼任这些议事协调机构的主任。在党群系统，组织部门主管老干部与知识分子工作及相关福利，工会、妇联、共青团分别参与劳工福利、妇女福利、青少年福利等事务。在社会组织方面，中国残疾人联合会系统被赋予管理残疾人福利事务的特殊职能。从上述机构横跨政府、党群与社会组织的复杂关系来看，政府主管社会福利事业的权力被严重分拆，国务院的议事协调机构虽然名义上超越各部门之上，实际上只是管理分割的延伸，它也不可能替代政府职能部门的功能。这一点从人力资源和社会保障部制定国家社会保障“十二五”规划、民政部制定社会养老服务体系建设“十二五”规划、全国老龄委牵头制定中国老龄事业发展“十二五”规划、中国残疾人联合会牵头制定残疾人事业“十二五”发展纲要等格局中，可以看出部门分割的不良后果，因为这些国家级规划普遍存在着内容重复却又无法清晰表述的现象。正是这种多头管理的体制，直接导致了政策分割与资源分割，使作为社会福利主管机构的民政部门的监管职能极端弱化，民政部内只设有一个社会福利与慈善事业促进司，专司社会福利的仅仅是两个处，只有几个公务员编制，其直接后果就是让整个社会福利事业的统筹规划与顶层设计、顶层推动化为泡影。因此，缺乏统一监管与统一规划的多头管理格局客观上已经成为社会福利事业健康发展的重大障碍。

(四)运行机制陈旧，官民分割

在中国社会福利事业的实践中，整个运行机制仍然保留着计划经济时代城乡分割、官民分割的板块结构，基本上处于封闭运行状态。即使一些地方进行了资助民办或社会办社会福利事业的试验，但并未从根本上改变运行机制陈旧的格局。以城乡孤寡老人为例，城市孤老进城市的福利院集中供养，农村的五保户则进敬老院集中供养，虽然两者均由财政负责供款，但迄今仍然是两套政策、两种预算、两种管理方式、两套设施，即使是五保户由农民摊派供养在2006年改为财政供款后依然如此，这种典型的城乡分割格局就是计划经济时代城乡老年福利事业分割、分治的延续。再如，政府公共预算的老年福利事业拨款，通常只拨给公办福利院，民间或社会举办的福利机构即使收养的是应当由政府负责供养的鳏寡孤独人员，也得不到政府拨款资助，公共福利资源只在公办福利事业系统内部使用，这种状况无疑极大地制约了民间或社会力量举办社会福利事业的积极性。在2013年1月上旬发生的河南省兰考县7名孤儿火灾中丧生的惨痛事件，就是民间收养孤儿得不到政府资助与有效监管的一个例证。[5]在公办福利院所，仍然采取封闭运行方式，资金源于政府拨款，管理也与政府机关类同，有的福利院所负责人即具公务员身份。因此，整个社会福利事业的运行机制并未跟上经济社会转型与发展进步的步伐，其后果不仅是公办福利机构无法发展壮大，社会力量参与也因被排斥在外而缺乏应有的政策支持。