以“三位一体”政策框架根治社会福利制度残缺（3）

(五)非理性冲动强烈，秩序混乱

伴随人口老龄化进程的加快，城乡居民对各类社会福利设施的需求在持续高涨，一些地方政府也开始关注社会福利事业特别是老年人服务设施的建设，然而，不良政绩观与功利主义取向带来了地方政府的非理性冲动与市场的非理性冲动混杂在一起，发展中蕴藏着巨大的风险。例如，许多地方追求大而全的养老机构建设，动辄兴建能够容纳数千名老年人的养老院，更有甚者，某地兴建的养老院号称可以收养5万名老年人，这种“老年人集中营”式的兴建风潮，根本无视老年人就近养老与融入社区的意愿，大多成了变相的房地产开发，既浪费了宝贵的土地资源，也扭曲了老年福利事业发展的路径。另外，由于缺乏统一规划与统一政策，各地的优惠措施五花八门，既有免费或优惠提供建设用地的，也有给予免税待遇及财政补贴的，而民办或社会办养老服务机构却往往陷入供需匹配错位状态，在床位供求关系紧张的情形下，包括北京在内的许多地方却出现了一些民办养老机构床位大量空置的现象。笔者在调查中还发现，一些地方利用政府拨款建立的敬老院，实际上成为农村健康老年人的小农场，即这些老年人在集中生活的同时还要从事种地、养猪、养鱼等农副产业，而高龄老年人、失能或半失能老年人却被敬老院拒之门外。因此，地方政府的非理性冲动与市场投资的非理性冲动，以及出现的秩序混乱现象，已经成了社会福利事业未来发展的隐患。

从上述分析中可以发现，中国社会福利事业发展滞后的现实表现就是缺乏统筹性、规范性与普惠性，从而也就不具有公平性与发展性，造成这种结果的根本原因是制度残缺，而政府在社会福利事业中缺位又是制度残缺的根本原因。