推进城镇化 城市如何避免 “收不抵债”

专家：

张俊伟 国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员

刘立峰 国家发展和改革委员会宏观经济研究院投资研究所研究员

陈新平 财政部财政科学研究所金融研究室研究员

陈 耀 中国社会科学院工业经济研究所研究员

温来成 中央财经大学财政学院教授

就在美国城市底特律因“收不抵债”而申请破产后不久，我国新一轮地方债审计风暴全面展开。从此前已公开的数据可知，当前我国实际上已有一些城市“收不抵债”。如果此次审计署摸底结果显示，地方债规模进一步加大，那么这些严重“收不抵债”的城市会面临如底特律一般的破产命运吗？而在推进城镇化的背景下，需要大量资金投入的城市又该如何避免“收不抵债”？本期《新型城镇化周刊》特邀多位专家对此进行解读。

8月份，一张审计政府性债务的大网在全国铺开。这张网将覆盖中央、省、市、县、乡五级政府。新一届中央政府此番大规模的“摸家底”之举备受瞩目。

近来，各界对我国地方债风险的担忧日益加剧。从已公开的数据不难发现，地方债风险呈上升趋势。

今年6月份，国家审计署公布的2012年11月至2013年2月对36个地方政府本级2011年以来政府性债务情况的抽查结果显示，如加上政府负有担保责任的债务，2012年有16个地区债务率超过100％。其中，债务率最高的达219．57％。不仅如此，14个省会城市本级政府负有偿还责任的债务已逾期181．70亿元，其中2个省会城市本级逾期债务率超过10％，最高的为16．36％。

审计署的调查还显示，在抽查的36个地方政府中，超过半数地方政府指望卖地还钱，21个地方政府承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额有7746．97亿元，占这些地区债务余额的54．64％。这些地区2012年以土地出让收入为偿债来源的债务，需偿还本息2315．73亿元，为当年可支配土地出让收入的1．25倍。由此来看，上述省市实际上已“收不抵债”。

此外，当前一些地方政府以推进城镇化为名，不惜背负大规模的债务进行固定资产投资和城市建设。在此背景下，地方债风险进一步加大，“收不抵债”的城市也可能随之增多。

那么，如果此次审计署摸底结果显示，地方债规模进一步加大，一些严重“收不抵债”的城市会面临如美国城市底特律一般的破产命运吗？ “城市破产”的做法对于一座城市的发展来说，是利还是弊？在城镇化推进的过程中，需要大量资金投入的城市又该如何避免“收不抵债”？

针对这些问题，中国经济时报特邀国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员张俊伟、国家发展和改革委员会宏观经济研究院投资研究所研究员刘立峰、财政部财政科学研究所金融研究室研究员陈新平、中国社会科学院工业经济研究所研究员陈耀、中央财经大学财政学院教授温来成等五位专家对此进行详尽解读。

中国城市会破产吗？

在现有体制下，我国目前不会出现城市破产的现象。我国政府是强政府、大政府，政府拥有庞大的经济资源，在偿还债务方面回旋余地较大。

中国经济时报：从8月1日开始，全国审计机关对中央、省、市、县、乡五级政府性债务展开新一轮摸底和测评。如果摸底结果显示，地方债规模进一步加大，一些严重“收不抵债”的城市会面临如美国城市底特律一般的破产命运吗？目前，我国一些高负债城市已无法按期偿还债务，但为什么没有破产呢？

张俊伟：不可否认，当前我国一些地方政府在偿还债务方面，面临不小压力。但对此要具体分析。一方面，我国政府是强政府、大政府，政府拥有庞大的经济资源，在偿还债务方面回旋余地较大。比如说，地方借款建设的高速公路，通过收费可以为偿还债务提供稳定的现金流；即便有些路段建设超前，但长期看偿还贷款是没有问题的；另一方面，政府借款从事的项目通常需要较长时间才能收回成本，而平台贷款的期限却只有3到5年，这样就出现了严重的期限错配现象。上述两个特点，可以解释目前为什么一些地方在按期偿还债务面临很大压力，却仍然没有破产的原因。

刘立峰：地方政府的资不抵债跟企业不太一样，中国跟美国的地方政府也有所差别。美国的底特律，其发展过程中很多资产已经卖掉，而中国的城市发展时间短、发展快，资产增值也快。所以在中国，任何城市都不存在资不抵债，这点跟美国有很大差别。

陈耀：目前的确有一些城市债务规模偏大，超出了本身的承载能力。但在我国现有体制下，应该说这类城市不会如底特律那样破产。美国是联邦制国家，有自己独立的核算体系，因此可以实行城市破产，但在单一体制的国家实行不了。

温来成：在我国，无论是从行政管理体制，还是从目前的财政管理体制、法律制度上来讲，都没有像底特律那样由法院宣布进入破产程序的制度安排。我国是单一制国家，国务院对地方各级政府都具有领导的职责。现在地方债的成因比较复杂，地方政府负债不完全是地方政府的责任，有一些也与中央政府有关。在目前的体制下，不能把地方债的责任全都推给地方政府。