推进城镇化 城市如何避免 “收不抵债”（2）

中国经济时报：“城市破产”的做法对于一座城市的发展来说，是利还是弊？

张俊伟：如果政府无法按期偿还债务，首先应当对当地政府拥有的资产进行处置、变卖等，以筹集部分款项。很难想像，地方政府一方面面临财政破产边缘，向上级伸手求助；另一方面却仍然能够拥有高档的宾馆、豪华的办公场所、超标的办公条件。其次要进行债务重组。明明知道对方还不起钱，仍然大度地借钱给别人，债权人作为借贷交易的另一方也负有相应的责任，也应该承担部分损失。企业破产的一项重要内容，就是进行债务重组，通过冲销部分债务、重新安排债务期限以最大限度盘活企业的市场价值。这个过程通常也是债权人确认贷款损失，减计风险准备的过程。既然是搞市场经济，借款给个人、企业可以出现违约，可以出现投资损失，为什么借款给政府就不能有损失呢？

从上面分析可以看到，无论是政府方面的调整，如变现部分资产、削减政府开支以挖掘政府收入潜力；还是债务重组、适当减轻政府的债务负担。从长期看，对于政府改善管理、轻装前进都是有利的。

刘立峰：中国不是联邦制国家，而是集权式国家，中央政府对地方政府天然具有责任。若出现无法还债的情况，美国联邦政府可以不管，但中国中央政府不能不管，所以最后的结果肯定是全民买单，中国城市不会破产。

其实，城市破产并不是政府倒台，只是政府债务进行重组，让政府重新活起来。这种破产可以叫债务重组，政府依旧存在，城市依旧需要发展，百姓要继续生活。这跟企业情况不同。

温来成：无论是当地老百姓，还是地方政府，都不愿意看到“城市破产”的结果。我们要通过法律制度建设，有效防范这种结果的出现。但在市场经济条件下，地方债或多或少会出现一些问题。目前中央已经采取措施来清理、清查地方债务，下一步要加强制度建设，更好地防范城市政府“收不抵债”现象的发生。

城市如何避免“收不抵债”？

把地方债的发行、使用和偿还纳入法制化、规范化的轨道；改变主要依托土地财政的城市化筹资机制；将社会资本引进到城镇化建设中来。

中国经济时报：当前，我国很多地方都将城镇化作为拉动经济增长的新动力，为此不惜背负大规模的债务进行固定资产投资和城市建设。你如何看待上述做法？

张俊伟：从财政管理的角度看，我国城市化快速发展的制度依托是土地经营。各地把土地征用过来，经过整治后再高价出让出去，用于发展商业和商品房建设。由此每年给政府带来巨额的收入。正是依托这部分收入，地方政府才得以高标准建设开发区，超前建设城市基础设施，为“招商引资”提供巨额补贴。

但这样做也带来了一系列弊端，主要表现在：在土地出让价格快速上涨的背景下，新购房群体成为城市化成本的主要承担者，导致城市化成本与收益分配不对等；住房价格畸高加重了购房者的经济负担，也导致经济出现泡沫化的危险；强制性代际转移挤压中老阶层储蓄，为老年贫困问题埋下伏笔；高房价阻碍了外来人口在城市落户，阻碍了人的城市化，最终背离了“城市经营”的初衷。

从各地具体情况看，除了高速公路建设之外，地方债多以土地出让收入作为还款来源，其实质就是对未来数年土地出让收入的透支，客观上起到了固化既有城市化筹资机制的作用。从资金使用角度看，由政府主导的城市化模式也产生了政府建设项目不合理、资金使用效率低下的现象。底特律政府的破产更是警示我们：要注重提高政府建设项目的效益。正反两方面的事实充分证明，要推动城市化健康发展，必须改变这种主要依托土地财政的城市化筹资机制。

刘立峰：对此，我认为需要从两方面来考虑：一方面要促进发展，另一方面要约束风险，规范行为。现在很多国外城市都有借债的现象，只是他们采用更加阳光、透明的一种方式。而我国城市借债都是地方政府的融资平台在做，债务信息并不是很透明。要想约束地方债风险，债务信息公开透明很重要。

此外，我国一些城市之所以敢大规模举债，主要还是因为有偿还基础，比如当地经济增长快、税收有保证、有土地收入和国有资产等。

陈耀：靠债务来搞建设，推进城镇化是没错的，问题在风险控制上。城镇化建设的资金可以通过向社会发债来募集一部份，这是国外通行的做法，但债务规模一定要严控。推进城镇化不能冒进，不能过度超前建设。城镇建设的速度和规模一定要和发展的阶段持平，负债规模和偿债能力要相适应。这是基本原则。地方政府要明确这个责任。

温来成：地方政府这种做法，既有客观方面的原因，又有主观方面的原因。从客观方面来看，我国目前处在城镇化快速推进的历史时期，而推进城镇化首先应解决基础设施建设问题，为进城农民工以及现有城镇居民提供良好的公共服务。一些地方政府在现有财力不足的情况下，就采用借债的方式来进行基础设施建设。从主观方面来看，一些地方政府存在程度不同的追求政绩工程、形象工程的现象，各个地方在GDP增长方面相互攀比，导致在财力不足的情况下，通过举债来进行地方公共设施的投资建设，致使地方债规模增大。