推进城镇化 城市如何避免 “收不抵债”（3）

中国经济时报：在城镇化过程中，如何做才能保证既能推进城镇化又能避免 “收不抵债”情况的出现？

张俊伟：对于如何完善目前的城市化融资机制，已有大量的理论探讨。主流观点是推行房产税，用房产税收入取代土地出让金。但深入考察发现，房产税、土地出让收入存在的依据、运行机制是完全不同的，现实中很难做到用房产税取代土地出让收入。可行的选择，还是统筹利用两种收入，构建起新型的、体现中国特色的城市公共收入体系。但如果两种收入并行，就必须完善相关制度设计，遏制由于政府权力缺乏制衡可能带来的加重居民负担情况的发生。

与此同时，要完善债务管理制度。 “开前门、堵后门”，把地方债的发行、使用和偿还纳入法制化、规范化的轨道。通过增加债务透明度，加强债务运行的监督，遏制地方政府非理性的举债行为和非理性的投资行为，切实防范财政风险。

刘立峰：当前，要约束地方政府过度举债的行为。一是自上而下的管理。中央政府要给地方政府套上约束的“套子”，限定其债务规模的比例。另外有能力发债的城市可以发债，但没能力的城市，中央政府要转移支付，限制其发债。二是自下而上。地方人大和地方公众要有对地方政府举债搞投资建设的发言权。三是金融机构要有监督。将来这几个方面都要制度化。

陈耀：首先，我认为还是要量入为出，这是最基本的原则。另外，推进城镇化，既要发挥政府的作用，也要发挥市场的作用。特别是要吸引民间投资来参与城镇化。在我国，一些欠发达地区的融资能力、手段以及思路都有所欠缺，仅靠自有财力去融资，这是不行的。应该在很多领域去吸引社会资金、民间资本。比如供水、污水处理、垃圾处理，包括一些交通项目等都可以适度让民间资本介入。但总的规模一定要控制，速度不能过于超前，要与整个经济发展相适应。

温来成：无论从我国目前经济社会发展水平，还是从其他国家城镇化过程中的经验来讲，城镇化的基础设施建设尽管是一种公共服务，但是不能走由政府包办的老路。

这几年政府债务庞大的原因之一是地方政府在思想上总有一个导向，就是这些设施该由政府来建。因此，民间资本以及社会资本进入这个领域比较困难。我认为，我国大规模的城市建设还是要尽可能地利用市场机制，尽最大限度利用民间资本，包括国际资本。而政府的责任应该是承担普通道路以及防洪设施、环保、绿化等没有任何收益的、企业和个人都不愿意投资的项目。凡是有一定收益的项目，都应尽可能推向市场，推向社会，尽可能吸引民间资金进行投资。将来我们应该走公私合作的道路，一方面适应我国城市化发展的需要，另一方面可以防止地方政府大规模举债，背上沉重的债务包袱。

陈新平：城镇化过程中最重要的一点是基础设施建设。目前我国整个经济形势不好，经济发展速度放缓，地方政府过去主要通过土地出让金来筹集基础设施建设资金，现在因为要控制房价过快上涨，所以地方政府靠大量出卖土地来筹集城镇化资金恐怕要受到很大影响。

我的主要观点是，城镇化建设如果只凭地方政府财力是远远不够的，需要引进社会资本，或者说私人资本，参与到城镇化建设中来。这样一方面可以减少地方政府财政压力，同时也是市场化运作方式。社会资本进入城镇化建设当中，肯定要获取利润，同时要规避市场风险和金融风险。这和政府用财政资金直接来提供公共服务，直接进入基础设施建设不一样。因为地方政府往往追求政绩工程、形象工程，其投资决策往往没有经过很好的规划。很多钱投进去恐怕是没有效率的。因此，政府应该鼓励社会资本进入城镇化建设当中。

当然，这里面要做一些制度化的设计。西方有一个很成熟的做法，叫做“公私合作关系”。例如，城市基础设施建设引入私人资本，让他来投资、建设、运营和维护。其中有一种模式叫BOT。这种模式在我国已经实行20多年。比如说，一个污水处理厂，地方政府可能因为没有管理经验，或资本不足，就要引进私人资本。让私人资本来进行厂房设施的基础建设；接下来进行运营；经过若干年的运转之后，把这套资产无偿转给政府，或者政府支付一些对价。BOT的好处是引进社会资本，把社会资本经营管理、控制风险的经验带进来。其实就是把政府的资源优势和私人资本的经验管理以及控制风险的能力结合起来，来提供公共服务。因此，要进一步推进这种公私合作模式，同时要进一步从中央层面加强制度和立法方面的工作。