慈善救助与政府救助的衔接：国际经验与中国实践（4）

第五，救助内容：从生存救助到权利救助。

考察国际社会救助史，无论美国、英国还是加拿大，其救助无不起源于慈善事业。慈善性质的救助通常“以提供衣、食、住的方式救济穷人和丧失劳动能力者”[11]。所以，在慈善救济时代，救济的对象多为面临生存之虞的生活困难者，救助内容属生存型救助。当然，这也是与当时的经济发展状况相吻合的，在工业革命带来全球经济大发展之前，各国居民对生活的要求多为追求温饱、解决生存问题。而在当代，随着全球经济的历史性发展，各国包括我国在内，国民在求生存之外还要求发展。要求发展，权利公平是起点。景天魁研究员在论证“底线公平”时提出，“(底线)以下的部分是每一个公民的生活和发展中共同具有的部分，是起码的部分，其基本权利必不可少的部分”[12]。“底线”以下的这部分基本权利正是政府救助的责任，从生存型救助到权利型救助既是救助内容的演变，也是今后救助工作的重点所在。如以权利救助为特点的教育救助、法律援助等的兴起正体现了这一点。

二、我国慈善救助与政府救助衔接现状与存在的问题

在我国古代，政府救助与慈善事业是一体的。学者王卫平在《论中国古代慈善事业的思想基础》一文中提出，“商汤的赈恤饥寒措施，大概可视为中国古代慈善事业的滥觞”[13]。之后，管仲提出的“兴德六策”、“九惠之教”[14]等具有救助色彩的活动，都被视为是国家慈善事业的施行。对百姓急困，我国素有“官方赈济”与民间互助相结合的传统，“官赈”与“民济”体现了社会救助中的“官民二重性”。

进入新世纪，我国公益慈善组织蓬勃发展。截至2011年底，我国登记在册的基金会数量已达2600多家，是该年度接受慈善捐款最多的主体，共接受捐赠约337亿元，占全年捐赠总额的39.9％。[15]由于我国当前的基金会以运作型基金会为主，因此，各类基金会是开展救助的核心慈善事业主体。值得一提的是，以基金会为代表的民间慈善组织在执行救助之外，还改变着传统救助的方方面面：“2011年的红十字会‘郭美美事件’，标志着传统(行政)动员机制的瓦解……以微博为代表的新媒体成为重要劝募手段”[16]；“免费午餐项目”首次实现“民间倡导、政府响应”的慈善组织与政府合作模式等等。尽管如此，我国慈善救助与政府救助的衔接合作现状并不乐观，主要表现为：

第一，救助主体有待整合。

毋庸置疑，政府是社会救助的第一责任主体。为此，政府制定救助政策，提供救助资金，开展救助服务。在政府救助中，任何救助都有相应的制度规定，属刚性救助，难免存在缺漏。以最低生活保障制度为例，尽管有应保尽保原则，但按照统一的救助标准，总存在政府救助无法覆盖的个案。对此，民间慈善救助主体可以发挥其灵活性作用，进行救助补充。据中民慈善捐助信息中心数据，2011年全国接受慈善捐赠额达845亿元，占我国GDP的0.18％。[17]巨大的资金数额，灵活而专业的救助特点，使慈善组织成为救助领域不可或缺的重要主体。

但是实践中，政府与慈善组织二者尚未形成整合性力量，衔接不够，多数时候各行其道，大大降低了救助效率。当然，造成这种局面的原因之一在于政府职能部门的设置。2008年9月11日，民政部社会福利和慈善事业促进司正式成立，在部门设置上与原有的社会救助司并列。随后，地方各级民政部门分别在原来的社会福利处(科)增加了慈善工作内容。此举虽然从形式上体现了对慈善事业的重视和发展，但与救助部门的并列同级，人为增大了二者之间的距离，在职能分工上形成了各管一处的局面。实际上，慈善事业本就是解急救困、雪中送炭的事业，与社会救助具有同质性；在救助实践中，二者又具有互补性，本属一体。然而，实践中部门的设置不利于慈善救助与政府救助衔接的开展，更不利于政府与慈善组织这两个救助主体的整合。