慈善救助与政府救助的衔接：国际经验与中国实践（5）

第二，救助资源尚未实现互补。

救助资源内容广泛。如前文所述，包括信息、资金、专业人员、服务、政策等等。在实践中，政府与慈善组织作为救助主体，分别掌握一定的资源，各自具有一定资源优势，但也都存在不足。政府对于民众在哪个方面需要救助、哪里的民众需要救助等信息掌握比较充分、准确。同时，作为政策制定部门，政府在政策方面具有绝对优势。但一些地方政府因为地方财政紧张等原因可能会存在救助资金短缺问题，尤其是在经济欠发达地区。另外，政府救助部门最缺乏的仍然是工作人员，在开展救助工作中，审核申请人资格、核对申请人信息往往需要大量人力工作，这对人手缺乏的基层救助部门来讲，是一项挑战。

对慈善组织来讲，其资源优势在于资金与专业工作人员、工作方法等方面。如前所述，基金会等慈善组织普遍资金充裕，以提供资金救助为主。专业工作人员、专业工作方法等优势则与慈善组织的特点相关。如果说政府救助是普惠的话，那么，慈善救助则以个案为主：根据自身能力提供，专门针对某一领域或者某一人群提供某种救助服务，所以体现专业化。慈善组织最缺乏的仍然是信息与政策资源。因此，从救助资源来看，政府与慈善组织之间也具有相当的互补性。二者合作，实现资源共享，必将推进救助工作的进一步发展。

第三，救助形式单一。

在当前的救助实践中，无论是政府救助还是慈善救助，都存在救助形式单一的问题。一方面，重资金救助，轻能力救助。以教育救助为例，通常的救助形式是捐款建设学校，资助贫困学生。但除此之外，贫困地区教育落后的根本原因还在于人力资源的缺乏，教育救助更需要优秀师资队伍的长期工作。当前的救助在人力资源的提供上，显然没有资金支持那样充裕。再比如针对城乡低保群体的生活救助，在对他们进行资金救助的同时，应该进行职业技能培训，提高其就业能力。授人以鱼不如授人以渔，能力救助才是根本的救助之道。

另一方面，重生活(存)救助，轻权利救助。在现行救助体制中，无论是基本生活救助、医疗等专项救助，还是灾害救助等紧急救助，无不是与基本生活相关的救助。已有的研究文献与政策立法中无不强调社会救助的生活(存)救助特点。如在我国社会救助法(征求意见稿)中，将社会救助定义为，“对依靠自身努力难以满足其生存基本需求的公民给予的物质帮助和服务”。而学者也通常在研究中认为，“社会救助是居民生存权的基本保障”[18]。亚洲发展银行对社会救助的定义也不例外，“社会救助计划是用来援助最弱势的个人、家庭和社区，并使他们达到生存水平和改善生活标准的”[19]。不仅政策文献如此，救助实践中更是强调对国民生活的救助。当然，这是与生产力发展水平相关联的。但在我国当前的经济发展水平情况下，尤其对经济较发达地区来说，生活救助的需要并不强烈，亟需的反而是权利救助。权利救助是救助的更高层次，发展权利救助既是社会发展的需要，也是社会救助发展的趋势。因此，加强对权利救助的研究也是救助研究的方向与重点。

第四，救助合作机制空缺。

政府与慈善组织作为社会救助的两大主体，合作与衔接是必然趋势。但是，应该如何合作?合作衔接机制的建立，正是当前需要探讨的问题。目前，政府与慈善组织之间存在零星的合作实践，规范的合作机制尚未建立。随着慈善捐赠数额的逐年上涨，慈善救助的“蛋糕”越来越大，但由于与政府合作救助的机制尚未建立，从而影响其功能的发挥。

当前，慈善事业发展方兴未艾，无论是民政部发布的《中国慈善事业发展指导纲要(2010-2015年)》，还是地方出台的相关法规，如《江苏省慈善事业促进条例》等，都肯定了慈善组织在扶老、助残、救孤、济困、赈灾等救助领域的重要主体作用。不仅如此，《中国慈善事业发展纲要(2010-2015年)》还指出了政府与慈善组织之间的关系，政府除对慈善组织履行监管职能、通过政府购买服务等方式拓展慈善资源、支持慈善事业发展之外，还强调要“推动建立政府部门与公益慈善组织之间的协调机制”。这也说明，一方面，政府与慈善组织之间的协调乃至合作机制非常重要；另一方面，政府与慈善组织之间的协调沟通乃至合作机制尚未建立。尤其是在救助领域，慈善组织凝聚了大量救助资源，政府与慈善组织的协调与合作机制的建立将大大增强现有的政府与慈善组织的救助能力。反之，协调乃至合作机制的缺失，不仅不利于政府监管与支持慈善组织，影响慈善事业发展，更会削弱其慈善救助功能的发挥。