慈善救助与政府救助的衔接：国际经验与中国实践

在人类历史的发展中，社会救助是一个永恒的话题[1]。在社会救助中，强调国家救助责任的同时，民间慈善组织的力量也是不可忽视的。慈善组织本就与救助相生相伴，在参与社会救助中具有明显的优势，主要表现为：可以动员民间力量多渠道筹集资金，弥补政府力量不足；具有灵活性，能覆盖政府覆盖不到的个案；贴近群众，具有草根性及专业化等特点。[2]这些都可以作为慈善组织成为政府救助补充的原因。从另一个方面来讲，“政府救助资源有限，若没有民间和非政府力量的社会互助，将难以进一步形成现时的社会救助制度”[3]。而且，社会救助主体多元化、实行多元化协同治理也是社会救助发展的趋势。[4]因此，无论从哪个角度看，慈善组织与政府合作共同开展社会救助都是理所应当的。

在其他国家和地区，慈善组织与政府在救助中的合作与衔接机制已经比较成熟。如香港地区，慈善组织参与社会救助以提供服务为主。香港的社会救助实行官款民营，政府负责制定规划、政策，提供经费，进行服务监督，并负责提供社会保障和紧急救援服务，由慈善组织承担大部分社会服务。[5]在我国，2004年党的十六届四中全会决议中明确提出：“健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”。在中央的政策文件中，这是第一次将慈善事业定位为社会保障体系的重要组成部分。实践中，因为慈善救助与政府救助衔接不当，导致救助效率未能充分发挥的现象时有发生。如何借鉴先进的国际经验，积极推动我国慈善组织与政府合作开展救助，促进慈善救助与政府救助的衔接，不仅是社会救助本身发展的需要，更是完善我国社会保障体系的需要。

一、慈善救助与政府救助衔接的国际经验

政府救助与慈善事业从来都是密不可分的，这点在西方国家的社会救助发展史中可以得到证明。尤其是欧洲国家在经历“福利国家”阶段之后，在处理社会救助中的政府与慈善组织关系时，有了更为成熟的经验。综观西方国家政府救助与慈善救助之间的关系史，其特点或者发展经验可以概括为以下几个方面。