北京：行政审判体制改革势在必行（2）

最后，设立行政法院可以有效处理专业性较强的行政争议。目前的法官管理体制，对于行政法官的知识构成和技能培训并无特别要求，法官在普通法院内部不同的审判庭之间的流动性非常大，队伍极不稳定，而且普通法院法官大多没有行政决策和行政执法经验，其专业化水准比较低，不能适应行政审判日益复杂的专业性要求。随着行政争议的专业化程度日益明显，特别是诸如税务、专利、商标、土地、海关、质检等领域的案件逐年增多，靠普通法院的行政庭审理这类案件就显得力有不逮。

设立行政法院对现行体制不会造成冲击

从可行性上来看：

第一，设立行政法院没有宪法和法院组织法上的障碍。虽然宪法和法院组织法中没有关于“行政法院”的专门规定，但是可以通过解释“专门法院”为行政法院的设置提供合宪性基础。另外，可以借修改行政诉讼法的契机，将现行行政诉讼法第三条第二款：“人民法院设行政审判庭，审理行政案件”，改为“设立专门法院审理行政案件”，从而消除设置行政法院的法律障碍，并在行政诉讼法中确立行政法院的性质、地位、职权、组织等事项。

第二，设立行政法院的成本不会太大。在现行体制下各级法院普遍设立行政审判庭和专门人员，而设立行政法院后将根据实际需要精简机构，整编和转移原有人员到新的行政法院，人员并没有增加，在编制上可能不升反降。可以将刚刚划转地方的铁路运输法院改造为行政法院，因而也不会有大的经费和资产投入。

第三，设立行政法院对现行体制不会造成冲击。首先，行政诉讼案件只占我国法院审判案件的极小部分。其次，以行政法院作为突破口的行政审判体制改革并不涉及宪法及人民法院组织法等法律的调整。宪法第124条规定：“中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。”因此，行政法院的性质可以同军事法院、海事法院等专门人民法院一样，只是在这个基础上增加一类而已。

设立行政法院，旨在最大限度化解行政争议，提升司法公信力

设立行政法院时应当遵循如下原则：第一，应当以最大限度化解行政争议，有效监督行政机关依法行政为宗旨；第二，应当有助于树立司法权威、提升司法公信力；第三，应当克服司法地方化和司法行政化的弊病；第四，应当突出保障司法独立尤其是法官独立。

行政法院的设置首先要打破目前司法辖区附属于行政区划的格局，不与行政区划重叠。其次还要考虑不同地区的人口分布、经济发展、交通条件、行政案件数量等因素。为方便当事人诉讼，行政法院可以根据地域、人口分布等情况设立若干巡回法庭。

为确保行政法院能够独立行使审判权，排除行政机关的干预，行政法院的经费都应由中央财政拨付，不再依赖地方财政，人事、财政、资产等的管理权均由高等行政法院集中掌握。各级行政法院的设置、经费使用、人事编制等方案由高等行政法院汇总并通过最高人民法院向全国人大提出，不再受行政机关控制。具体内容如预算的确定、经费的管理与拨付、人事的任免等可先通过行政诉讼法加以规定，并在之后通过专门的行政法院组织法进行详细落实。

（作者为中国政法大学教授、中国行政法学研究会会长）