城镇化的政策演进与措施匹配（2）

二、党的十六大以来城乡一体化政策演进

党中央对城乡一体化建设非常重视，尤其是党的十六大以来，出台了一批推动城乡一体化建设的政策。党的十六届三中全会将统筹城乡发展作为科学发展“五个统筹”中的第一个“统筹”，确立了农村工作的“多予、少取、放活”的方针。2004年，中央经济工作会议提出了“两个趋向”论断：中央农村工作会议提出了中国已进入“以工补农、以城带乡”的发展阶段。2008年10月，党的十七届三中全会提出了破除城乡二元结构、促进城乡一体化发展的政策目标。2012年11月，党的十八大报告提出，推动城乡发展一体化。解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。由此可见，党中央对城乡一体化政策的提出是循序渐进、一脉相承的。

(一)“多予、少取、放活”确定了城乡一体化建设的基本方式

“多予”就是要加大对农业和农村的投入，完善农村地区基础设施建设，为农民提供与城市配套的社保、文化和技能培训体系，增加农民的收入。“少取”就是要减轻农民负担，废除额外的税费，让农民和城市居民一样拥有较多的资源可供支配。“放活”就是要解放思想，因地制宜地落实党的政策，充分调动农民的积极性和创造性，实现农村和城市发展的有机统一。

(二)“以工补农、以城带乡”确定了城乡一体化建设的基本方向

“以工补农”，就是让工业反哺农业，为农业提供更多的资源和技术，带动农业更好更快地发展。在新中国成立之后，为了建立完备的工业体系，在很长的一段历史时期实施的是农业支持工业的政策，将农业中的大量资源转移到工业部门，优先发展工业，快速建立较为完备的工业体系，因此，农业在新中国建立之初，为我国的经济发展打下了坚实的基础。当前，我国正处在工业化中期，建立起了较为完备的工业体系，走到了工业反哺农业的历史阶段。这就需要工业拿出更多的资源帮助农业，以实现工业农业的同步发展。另一方面，以城带乡，就是让城镇为乡村发展提供更多的资源，完善乡村的基础设施建设，使乡村也能分享到城市经济高速发展的成果，缩小城乡差距，加速乡村经济的发展，实现城乡共同发展，共同繁荣。

(三)“破除城乡二元结构、促进城乡一体化发展”确定了城乡一体化建设的最终目标

由于历史的原因和农业支持工业的需要，我国逐渐形成了城乡二元结构。随着改革开放之后我国经济的快速发展，资源迅速向城市集中，在城乡二元结构之下，城乡差距越来越大，城乡二元结构成为缩小城乡差距、实现城乡共同发展的绊脚石。因此，在新的历史时期，为了促进城乡一体化发展，必须破除城乡二元结构，实现城乡资源共享，不仅要在地域上消除城乡隔阂，更要在基础设施和社保、文化上实现城乡均等化发展。党的十七届三中全会指出“形成城乡经济社会发展一体化新格局，必须扩大公共财政覆盖农村范围，发展农村公共事业，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，提出了城乡一体化建设的八大具体措施：“繁荣发展农村文化、大力办好农村教育事业、促进农村医疗卫生事业发展、健全农村社会保障体系、加强农村基础设施和环境建设、推进农村扶贫开发、加强农村防灾减灾能力建设、强化农村社会管理等。”由此，城乡一体化建设进入新的阶段。具有了较为具体的发展目标和发展方向，党的多项“三农”工作也全面向城乡一体化建设的目标迈进。

三、我国城乡一体化建设取得的进展

随着党的十六大以来促进城乡一体化发展政策的提出和落实，城乡差距有所缩小，我国城乡一体化建设取得了明显进展。

首先，从“多予”方面来看，中央财政安排“三农”投入从2006年的3517.2亿元增加到2011年的10498亿元，六年累计投入40122亿元，年均增长24%。并且，国家还先后出台了粮食直接补贴、良种补贴、农机具补贴、农资综合直接补贴等多种涉农补贴政策，逐步扩大实施范围，提高补贴水平。粮食直补、良种补贴、农机购置补贴和农资综合直补等四项补贴总额从2006年的309.5亿元增加到2011年的1406亿元。此外，中央财政在“三农”方面的支出呈快速增长趋势，2003年至2007年，中央财政用于“三农”的支出达到15060亿元，大约是前10年(1993-2002年)中央财政用于“三农”支出的总和。而仅2009年，中央财政“三农”支出达7161.4亿元，比2008年增长20.2%。

其次，从“少取”方面来看，国家取消了存在两千多年的农业税，大大减轻了农民的税费负担，我国农村税费改革转入以乡镇机构改革、农村义务教育改革、县乡财政管理体制改革为重点的农村综合改革阶段。按照国务院农村综合改革工作小组牵头人、财政部部长谢旭人的说法，“农村税费改革和农村综合改革是中国农村改革发展史上的重大事件，它打破了长期以来农村事务农民办的传统理念和制度安排，加快了公共财政向农村覆盖、公共服务向农村延伸的步伐，开启了统筹城乡发展的新纪元”。统计显示，通过农村税费改革和农村综合改革，每年直接减轻农民负担1335亿元，人均减负约140元，中央财政为此累计投入改革资金7200多亿元。

第三，从“放活”方面来看，中央和地方对如何进行城乡一体化建设建立了多个试点，根据不同地区的发展状况成立了不同的统筹城乡发展试验区。解放思想、因地制宜地开展城乡一体化建设，积累了不少发展经验，为向全国进行推广打下了坚实的基础。

第四，从“破除城乡二元结构”方面来看，随着中央政策在各地的落实，中央和地方加大了对“三农”的财政投入，推动农村综合改革，将城乡作为一个有机的发展整体进行规划和整治，大力开展农村基础设施建设，将公共服务向着城乡均等化的目标发展，农民的收入不断增加，生活质量不断改善，城乡一体化建设逐步展开。例如，在教育方面，国家推行农村义务教育经费保障机制，实现了在农村实行免费义务教育的目标，让更多的农村孩子圆了“读书梦”和“上学梦”。谢旭人指出，“农村义务教育化债取得阶段性成果，截至2011年底，全国累计偿还农村义务教育债务921亿元，完成化债工作目标的96%，惠及农村债权人280多万人”[1]，为农村义务教育的继续推行提供了保障。在社会保障方面，国家建立健全了农村新型合作医疗制度和新型农村社会养老保险制度，并对外出打工农民的基本权利进行了法律保障，在多个地区进行试点，逐步建立农村最低生活保障制度。在基础设施建设方面，国家推行“村村通”公路建设、农村饮水安全设施建设、农村电网改造、沼气池和清洁能源应用普及以及耕地保护政策，农村的生产生活设施逐步完善，城乡经济社会发展差距逐渐缩小，公共服务均等化水平得到了提高，城乡一体化建设取得了长足的进步。