城镇化的政策演进与措施匹配（4）

五、进一步完善我国城乡一体化建设的政策建议

完善我国城乡一体化建设，关键是“人”的因素，要真正达到“人的城乡一体化”。因此，从整体上来说，城乡一体化建设既要解决农民工的户籍问题、新生代农民工问题、社保问题及其他新出现的问题，又要通过财税、用工、体制等各项改革，重点解决城镇的承载力与产业支撑问题。具体来说，需要从以下几个方面着手。

首先，城乡一体化需要解决好进城农民的户籍与社保问题。大量的人口如果进入到城镇，带来的另外一个问题就是就业与社保挑战。如何把新移民纳入城镇社会保障、住房保障等公共服务体系是城镇化面临的另外一个大的挑战。大量的人群聚集在一个城镇，如果失业了或者没有社保，那是一件不可想象的事情。因此，应完善就业保障政策，研究农民工在城市就业的社会保障对接问题，可以在东南沿海地区做城乡社会保障对接试点，总结其中的经验教训，最后推广到全国，建立完善的城乡一体化社保体系。此外，户籍制度“两个20%”是未来我国增长点的关键，城镇化要想成为中国未来经济的新引擎，要充分利用“两个20%”。户籍制度的两个20%，第一个20%是已进城的农民工，如果他们的户籍问题能够解决，将其彻底市民化，则会为我国未来10年内需式高速增长奠定基础。尔后如果能够再将另外20%的农村人口城镇化、市民化，我国将达到国际中等国家城镇化的发展水平，这20%还应会带来另外10年的内需式高速增长。用好这两个20%城镇化，农民工幸福，内需扩大，增长持续，国家会进一步繁荣发展。

其次，城乡一体化要求特色与产业发展并重。城市与繁荣并不能等同。美国大城市底特律，由于汽车产业的繁荣而迅速繁荣起来，曾经达到200多万人口。但随着美国汽车业的衰落，底特律又迅速衰落下来，目前被美国人形容成了一座“死城”。所以，片面讲发展城镇化也是挺危险的，如果一个城镇没有产业支撑，没有工作机会，大量的人集聚起来，问题会更大。长三角、珠三角的小城镇之所以繁荣起来，都是专业镇的发展所带动的。如何发展一个城镇的产业，从而以产业的支撑来带动城镇的发展也是最关键的问题。迪拜之所以出现泡沫，就是片面以房地产来带动，缺乏实业产业支撑，最后出现金融危机时抗风险能力太弱，不堪一击。我国各个地区应根据本地的条件，发展具有本地特色而又有竞争力的产业，才能使中小城镇有活力。目前我国“千镇一面”、“产业高度同构同质”是中小城镇发展面临的大问题，如何进行产业定位而不是盲目地发展，是小城镇未来要着重避免的问题。

第三，城乡一体化建设中要慎防中小城镇的房地产被爆炒，未发展先泡沫化。目前农民工在城市买不起房子，多人挤在一块，住“老鼠窝”，而他们老家的房子是“空心村”，被“老鼠住”，这是资源的极大浪费。原因当然是现在的半截子城镇化，城镇的房价太高了，他们根本买不起。如果这些20%的农民工能够在城市买得起房子，他们老家的房子与村庄则可置换出来，多出土地来种粮。如果目前在城镇打工的2.6亿农民工，平均2.6人一套房子，则需要1亿套房子，如果能够50万一套，则就是50万的增长潜力。而相关的公共服务需求则会更大。这些房地产业的需求会带来很大的增长机会。但是目前的征地政策及土地财政，则会扼杀这种机会。因为他们把房价炒得太高，让真正需要房子的人买不起房，而投机者则因为买了数套房大发横财。解决的方法当然应该如美国那样，尽快出台房产税。一定要用市场机制让普通百姓用自己3～5年收入能够买得起房。而目前农民工的收入估计30～50年想买房也很困难。如果买不起房，城镇化都是一句空话。目前大家最大的担心是城镇化还没有开始，部分地方政府就已把小城镇的房价炒得太高，使农民根本无法在此落户。如何未雨绸缪，预防房地产泡沫化，可以先行在中小城市与城镇试行房产税试点改革，以此来扼制地方政府的炒地卖地冲动。

第四，城乡一体化需要有配套的土地制度改革，实现农村、城市土地“同地、同权、同利”。与改革开放初期的农村改革不同，今天的农村改革是站在我国初步建立市场经济体制和开始步入发展型阶段的历史新起点上。新阶段统筹城乡发展，推进城乡一体化，重在通过系统的制度安排与制度创新来实现。因此，要求以城乡基本公共服务均等化来促进农村土地制度改革。当前，农村土地的一些矛盾和问题，在于土地承载了基本的社会保障功能。加快农村土地制度改革与推进城乡基本公共服务均等化是相互结合、相互作用的。城乡基本公共服务均等化是实现土地物权保护的重要条件。赋予农民充分有保障的土地使用权，关键在于使农民的土地使用权具有物权性质。城市的土地可以抵押，为什么农村土地不能抵押？其中的一个重要原因是担心由此引发的一系列社会问题。实现城乡基本公共服务均等化，不仅会大大减少土地制度变革的约束条件，而且还能为农村土地物权化改革提供更为有利的社会条件。城乡基本公共服务均等化有利于土地要素功能的发挥。由于农村基本公共服务短缺，土地不仅发挥着生产功能，更重要的还承担着养老保障等社会功能。土地承担社会保障功能，不仅不利于规模经营和农村生产力的提高，而且农业本身固有的风险，使土地保障受到多种因素影响，存在很大的不确定性，难以提供持续稳定的收入增长来源和安全保障。从各地实践看，土地换来的保障难以解决失地农民的长远生计问题，使社会潜在矛盾增大。剥离土地的社会保障功能，需要加快建立农村基本养老保险体系。城乡基本公共服务均等化有助于土地流转。对广大农民来说，在面对农村基本公共服务“缺位”的背景下，他们视土地为自己安身立命的基本生存保障。推进城乡基本公共服务均等化，能够明显降低农民对土地保障的依赖程度，促进土地有效流转和农村劳动力转移，推动农村土地制度改革。

第五，城乡一体化需要构建公共服务型政府，实现户籍制度改革与土地制度改革的联动。面对农村基本公共服务的现实压力，县乡镇政府作为与农民最接近的一级政府，应当把为农民提供基本而有保障的公共服务作为自己的主要职能，从而为推动户籍制度与土地制度改革的联动提供制度保障。从土地与户籍的关系看，土地不能转变为财富，是户籍制度改革与城乡一体化的阻碍之一。农民进城之后，实际上多数时候表现出“两头靠”的特性，他们既要在城市挣钱生活，同时又不敢放弃农村的土地，但土地并不能给他们带来太多收益，所以出现大量“空心村”。在目前体制下，农民工输入省份没有动力去保障农民工的福利。从国家层面上来看也应该出台相关的激励政策，让长三角、珠三角、京津等劳动力流入大户有动力来解决大量的外来劳动力户籍问题。虽然国家鼓励放开户籍，但大部分的就业岗位在珠三角与长三角等少数发达地区，如何鼓励这些地区解决外来群体的户籍问题，什么政策激励最有效？建设用地指标是一个好工具。因为要想解决新移民的定居问题，必须要发展小城镇与中小城市，需要扩建建设占有耕地。目前，土地管理部门一直在执行“占补平衡”政策，其实这个“占补平衡”政策也可以移植到吸收外省新移民政策上。我国有1亿多的跨省新生代农民工，他们在家乡都有承包地与宅基地，如果能够在打工地长三角、珠三角等沿海地区落户定居，到一定时候，他们就自动会把家乡的承包地给转让出去，把宅基地给卖了。从整个国家来讲，等于节约了土地，耕地并没有因此而减少，长远看应是增加的，因为人口在城镇居住所占用的耕地远比在农村居住少。因此，实现户籍制度改革与土地制度改革的联动将是完善我国城乡一体化建设的关键所在。

【参考文献】

[1]谢旭人：《务实进取 努力开创农村综合改革新局面》，《中国财政》2012年第18期

[2]白雪秋：《走中国特色的兴农富农之路——党的十六大以来“三农”政策的演进》，《中共福建省委党校学报》2010年第1期

[3]王卫星：《我国城乡统筹协调发展的进展与对策》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2011年第1期