城镇化的政策演进与措施匹配（3）

四、现阶段城乡一体化建设存在的问题

尽管我国城乡一体化建设取得了明显进展，但还存在一些具体问题，主要表现在以下几个方面：

首先，当前的城乡一体化建设中，多数农民享受不到平等的城市化待遇。从2000年到2005年，我国城市人口比重从36.6%提高到44.7%，2008年为45.7%，2011年已达到50%以上，但这50%以上的城镇化还有20%的人口享受不到城镇的各种社会服务，包括上学、高考、就业、医保等公共服务。差距有多大？按照全国人大教科文卫专委会的测算，我国农村和城市福利待遇人均相差33万元，一般大城市福利50万元以上，中小城市为十几万元。正是由于这20%已进城农民工很难享受到这些待遇，目前的城镇化只能算是不完全的城镇化。中国社会科学院发布的有关蓝皮书指出，今后20年内，中国将有近5亿农民需要实现市民化，人均市民化成本为10万元，为此至少需要40万亿～50万亿元的成本，当然这也意味着更多的增长机会，有助于扩大内需。户籍制度的背后反映的是城乡差距与地区差距、工农差距。如果这些差距缩小了，解决好他们的低保、住房、教育等问题，其实是可以带来新一轮的增长机遇。

其次，我国的城镇综合承载能力不强，实施城乡一体化的基础较弱。实施城乡一体化建设，使得农村人口转移到城镇，第一个面临的挑战就是城镇的容纳能力。未来城镇化的发展重点是立足在如何提高城镇综合承载能力。今后要坚持规划先行，加强政府资金引导，多渠道筹集资金，推进重点城镇交通、供排水、污水和垃圾处理等基础设施和医院、学校等公共设施建设，提高城镇综合承载能力。规划先行，产业带动是城镇与中小城市的生存之本。乡村城镇化应该充分调动当地资源，发展当地工业农业与服务业，使得农民能够在当地找到理想的第二职业。一方面，农民能够兼顾农业生产，有正常的家庭生活，同时又能够获得较高的收入，进一步提高生活水平。这样才能提高城镇的综合承载能力，为城乡一体化建设提供坚实基础。

第三，城乡一体化建设城乡联动不足。城乡一体化的目的在于培育新的经济增长极，促进产业结构调整升级，并同时改善城镇居民生活环境与条件，推动和谐社会的建设。如果想使城镇化作为中国未来经济的新引擎，想使城镇化成为解决“三农”问题的有效途径，仅有户籍制度的改革是不够的，还必须要有相应的土地制度改革。目前我国实行的是城乡隔离的两套土地管理制度，城镇化的土地必须被征走，政府垄断了土地的一级开发，农民被排斥在土地增值收益之外。目前我国一些地区的城镇化又重走巴西老路。如果土地制度不变，与土地相关的制度不改，仅仅是把农民的户籍变成中小城市与城镇的户籍，基本上不会有太大的作用。原因很简单，目前缺乏类似的交易机制，大多数农民的宅基地与承包地被变相低价出售了。农民如果搬到城镇去居住，即使采取目前浙江嘉兴的“两分两换”(宅基地换城镇住房、承包地换社保)，也不能够从置换中获得足够的创业资本。所以目前靠政府大力推动的农民城镇化，如浙江嘉兴推动农民宅基地与承包地置换为主要形式的小城镇发展思路，在经济平稳增长时可能没有什么问题，但一旦出现经济波动，大批中小城镇的新居民如果失去工作，又无法返去原来的村庄，因为其已经没有宅基地与承包地了，这就会变得很危险。仅给农民住房与社保是不够的，必须要解决他们的创业资本或者就业问题，才能算是稳定的。因此，城乡一体化建设需要有配套的土地制度改革，实现农村、城市土地“同地、同权、同利”，应建立类似的土地交易机制，使农民分离城市化中的土地增值收益，使进城农民获得创业资本，这样的城乡一体化建设才是可持续的，才能够促进农民收入的不断增长和生活水平的不断提高。