制约新型城镇化发展的障碍（3）

　四个体制障碍

1.城乡二元户籍制度阻碍农业转移人口市民化

在现行城乡二元户籍制度下，农民工市民化存在较高的制度门槛，大量进城务工的农业转移人口难以在城镇落户，无法顺利实现身份转变。根据公安部户籍管理统计，2010年至2012年我国农转非人口总量为2505万人，年均835万人，而根据国家统计局发布数据，2012年我国农民工总量达到26261万人，其中外出农民工16336万人。大量不能在城镇落户的农民工不能平等享受城镇教育、医疗、文化、住房、就业、社会保障等基本公共服务。与城乡二元户籍制度相关的是财政体制安排，特别是农民工市民化的成本分摊机制，缺乏中央政府与地方政府、输入地政府与输出地政府对农民工市民化成本分摊总体设计，其中比较突出的是农民工宅基地指标转化为城镇建设用地指标如何跨省流转分配，农民工各种社会保险如何在输出地与输入地之间衔接等制度安排。

2.农村土地制度改革滞后削弱农民进城落户的能力

在现行农村土地制度安排下，农民进城难以通过土地交易获得市民化的资本。一是政府垄断建设用地的供给，禁止农村集体建设用地进入城镇建设用地市场，农村集体建设用地难以做到与国有土地同地、同权、同价，剥夺了农民参与工业化、城镇化的权利，损害了农民集体利益。二是禁止农村宅基地流转，限制农村住房只能在农村集体内部交易，导致农村的闲置房地不能出卖、转让，不能变现成为农民进城安居落户的资本。三是农村土地征收补偿较低，削弱了失地农民进城落户的能力。四是农村土地金融发展不足，在现行土地制度与担保法规条件下，集体所有的耕地、林地、草地、宅基地以及其他农村集体资产不具有抵押担保品属性，无法为农民进城务工创业提供融资担保支持，尽管部分地区试点荒地抵押、林权抵押等制度探索，但总体而言农村土地金融创新没有取得大的突破。

3.多层级垂直管理的城镇行政体制影响城镇化健康发展

我国城镇行政体系包括省级、副省级、地级、县级、镇级等五个层级。这种等级化的城镇管理模式，通过财政收入自下而上地上缴和资源自上而下分配，使得资源更多地集中于大城市和中心城市。行政级别高的城市通过其掌控的行政资源向大城市和中心城市倾斜，推动了大城市和中心城市的快速扩张，而行政级别低的中小城市与小城镇由于难以获得充足的公共资源和享有充分的公共管理职能，城镇功能不完善，产业发展和公共服务能力不足，正常发展受到比较大的制约。以东莞虎门镇为例，本镇户籍人口10万，外来人口90万，高达100万人口的城市在现行行政区设置下只享有建制镇的管理权限，财政能力与公共服务均按照10万户籍人口设置，90万外来人口的公共服务供给理论上被排除在行政区划设置之外。

4.跨区域城市群协调机制缺乏，不利于大中小城市和小城镇协调发展

在现行城镇行政体制下，基于地方利益考虑，没有行政隶属关系的城市之间存在着激烈的非合作博弈，使得相邻城市间的横向合作受到严重阻碍。部分城市政府在行政区域范围内构筑自我封闭、自我配套的经济结构体系，有意识地限制生产要素跨行政区自由流动，制约了公平有序、自由竞争统一市场的形成，更制约了城市群的发展壮大。以长株潭城市群为例，尽管先后成立了“长株潭一体化办公室”、“长株潭党政领导联席会议制度”和“长株潭政府部门专题联席会议制度”等协调机制，但缺乏行政约束力，无法落实到具体的产业布局、社会管理、制度安排等领域，难以有效地推动长株潭城市群较快发展。长三角城市群的情况也如此，目前虽然已建立了“长三角地区合作与发展联席会议”、“联席会议办公室”、“重点合作专题组”、“长三角地区城市经济合作组”等办事机构和协调机制，但这些协调机制均为非约束性，功能作用发挥有限。（本文为国家发改委宏观经济研究院2012年度重大横向合作课题“我国城镇化战略研究”主报告的节选）

作者单位：国家发改委宏观经济研究院/湖北大学资源环境学院/国家信息中心