政府职能转变：从宏观调控到宏观管理

原标题：政府职能的重大转变：从宏观调控再到宏观管理

摘 要：十八届二中全会拉开新一轮行政体制改革序幕以来的一个显著变化是：时隔近二十年之后，重提“宏观管理”，并弱化曾经长期作为政府首要工作的“宏观调控”的提法。这是基于对近十年来宏观调控及相关工作进行深刻总结的慎重决定， 传达出此次改革力图在政府职能这个长期以来久拖未决的核心问题上有所作为的重大信号，并规定着接下来改革的整体思路。 具体来说，从宏观调控再到宏观管理，体现出了政府职能将要并且应当在三个方面发生实质性转变：一是由短期性的宏观调控走向综合性的宏观管理；二是由经济领域的宏观管理走向全领域的宏观管理；三是从职责同构与过度集权走向宏观管理与微观管理的合理分工。这三大转变若要成功，需要在准确把握行政体制的中国特色的基础上稳步推进。

关键词：行政体制改革；政府职能；宏观调控；宏观管理；中国特色；政府工作报告

　引言

十八届二中全会拉开了新一轮行政体制改革的序幕。 根据已经公开发布的重要文件以及着手实施的初步举措， 可以观察到此次改革力图在政府职能这个长期以来久拖未决的核心问题上有所作为。 关于这一点，学界已形成基本共识。 比如：马庆钰认为：“虽然自 1988 年以来的历次改革都强调要把转变政府职能作为核心， 但还是这一次的相关内容更实在， 要求更全面， 举措更具有操作性。 第一是通过减少审批、减少许可、简化登记、减少收费等管理行为，大幅度向企业让渡自主空间；第二是通过改革社会组织登记制度、 减少对社会组织的双重管理、 促使权力与社会组织脱钩等措施，大幅度向社会让渡自主空间；第三是通过下放投资审批权限、下放项目审批权限、下放转移支付支配权限等，向地方政府让渡自主空间。 除此之外还在改善宏观管理、 改进社会管理和加强依法行政方面有新的内容。 ”[1]还有，宋世明也认为：“这次改革突出了政府职能转变这一核心，在简政放权、减少微观事务管理、 更好发挥市场和社会作用方面，提出了一系列重要举措。 这是本轮改革不同于以往的一大亮点。 ”[2]

通过具体内容的聚焦和解读， 可以注意到此次行政体制改革在政府职能方面有一个不容忽视的具有深层理论意义的显著变化， 即党的十八届二中全会和十二届全国人大一次会议审议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》这一纲领性文件中用“改善和加强宏观管理”取代了固有的“加强和改善宏观调控”的提法。 中央重要文件有着高度的严肃性和审慎性，在重要提法上发生变化，既是现实需要的使然，也是理论发展的应然。 深入分析其中的现实背景以及相关政治话语演变的历史脉络与规则， 便会清楚地看到这一变化绝非一时的轻描淡写， 而是决策层在深刻总结近十年来政府工作的基础上做出的慎重决定， 其中透露出新形势下政府职能转变的重大信息， 并规定着此次行政体制改革的整体思路。 能否全面、深刻、准确地理解和把握这一变化， 对于形成科学的政府职能体系具有至关重要的意义。

一、从宏观调控再到宏观管理———基于历年政府工作报告的文本比较

政府年度工作报告， 集中反映着党和国家的意志以及当期的路线、方针、政策。 在文献学意义上，政府工作报告相对于其他重要文件，具有更强的样本性和可比性。 纵览改革开放以来历年的政府工作报告[3]，可以发现政府宏观职能的表述呈现出以下明显的阶段性特征。

（一）1985~1988 年宏观管理、 宏观控制与宏观调节的交替使用

1985 年， 伴随着国家经济体制改革的破冰，政府工作报告中首次有了涉及“宏观”用语的提法，具体表述为：“切实加强和完善宏观经济的有效控制和管理”，“加强中国人民银行对宏观经济的控制和调节职能”，“要加强对宏观经济情况和经济调节手段的研究”。 此后， 在 1986、1987 和1988 年的政府工作报告中，宏观管理、宏观控制、宏观调节交替使用，在同等意义上表述有关宏观经济工作。 并且 1988 年的政府工作报告中，关于“在金融体制的改革方面， 要进一步完善中央银行的调控体系，发挥它在宏观经济调控中的重要作用”的论述中首次出现“宏观调控”这一重大提法的雏形。

（二）1989~2002年宏观调控成为统一用语，而宏观管理偶尔用于表述经济体制改革

1989 年开始，“宏观调控” 一词正式出现在了政府工作报告中， 并成为表述政府有关宏观经济工作的统一用语。 而曾经在相同意义上使用的“宏观管理” 等退出历史舞台， 只不过在 1992 年和1995 年，论述经济体制改革（包括国企改革）的内容方面用到过“宏观管理”。

（三）2003~2012 年， 宏观调控持续作为首要工作而得以空前突出和强化

如上所述，“宏观调控”自 1989 年始成为政府有关宏观经济工作的正式用语， 但直至 2002 年，宏观调控在政府各项工作中还没有占据显著地位。 在此期间历年的政府工作报告中，宏观调控与其他各项政府工作的排序时有变化。

但在 2003~2012 年， 政府职能方面一个极为典型的特征是： 宏观调控作为政府的首要工作而得以空前突出和强化。 以至于整个十年的政府工作报告中，凡回顾上一年（或过去五年）工作必先涉及宏观调控，凡部署当年工作基本都是必先提及“加强和改善宏观调控”。这一阶段性特征在历年政府工作报告中 “宏观调控” 一词出现的频率中也可见一斑。 2003~2012 年期间，“宏观调控” 一词出现在历年政府工作报告中的平均值为 8.5 次，而在 1989~2002 年期间只有 4.5 次。

（四）2013 年新一轮行政体制改革以来，从宏观调控走向宏观管理

《国务院机构改革和职能转变方案》作为纲领性文件，拉开了新形势下行政体制改革的序幕。 相较于以往历次改革， 此次行政体制改革力图在职能转变这个长期强调但却一直没有解决好的核心问题上有所作为，其中一个实质性的重大变化是：“宏观调控”的提法弱化，并让位于时隔近二十年后重新提起的“宏观管理”。 这一变化在 2013 年的政府工作报告中也得到了及时体现： 第一项工作部署建议为“加快转变经济发展方式，促进经济持续健康发展”，从而将长期发展与短期调控结合起来，不再使用“宏观调控”。 在紧接着召开的新一届国务院第一次常务会议上 （重点研究推进政府职能转变事项），进一步明确提出“改善和加强宏观管理， 把更多精力集中到事关长远和全局的重大事项上来”。