政府职能转变：从宏观调控到宏观管理（3）

三、行政体制改革的中国特色基础

改革必然发生在特定的时空条件下， 既应遵循一般规律， 也应坚守和完善内生于国情的本土特色。 对于行政体制改革而言，其中国特色主要基于三个方面：一是顶层的国家决策体制；二是内部的政府多重身份；三是外部的政府社会关系。 它们是行政体制改革必须依赖和适应的基本条件。

从宏观调控再到曾经的宏观管理，折射出新形势下政府职能变革乃至整个行政体制改革的理想图景。 然而理想要成为现实，便不能回避行政体制的中国特色。 一方面，职能转变不能脱离行政体制的中国特色本位；另一方面，职能转变需要在顶层加强决策体制的协调性，在内部处理好政府不同角色之间的关系以及在外部创造良性的社会条件。

（一）政治集权、政策分权的决策体制

中国的国家决策体制形成于党政双轨的现实，包括中国共产党的领导和国家机构两大领域。其中， 党的领导是中枢系统， 处于决策体制最顶层，拥有重大政策的最终决定权。 这一地位是历史决定的，也是宪法确认的，更是符合国情的。 因此，行政体制改革， 必须服从于最顶层的党的决策体制，而不是离开具体的时空背景抽象来谈。

中国国家决策体制的根本特征是“政治集权、政策分权”。 中国实行党的一元化领导，不搞西方的三权分立，这体现为“政治集权”。 在决策体制上，党章明确规定：有关全国性的重大政策问题，只有党中央有权作出决定。 党的中央领导层根据集体的决定和分工，履行职责，体现为一种政策分权。 也就是说，领导核心的每位成员都有各自分管的事务，一般互不干涉。 关于这一点，西方正好相反，它们是“政治分权、政策集权”，即政治上“三权分立”，但总统、总理或首相被赋予统一的政策事务。

政策分权这一根本特征要求行政体制改革加强顶层的协调和统筹。 受制于政策分权的特征，在改革过程中难以避免有关事务被人为割裂的弊端。 就拿国务院来说，虽然宪法赋予国务院高度综合性的事权， 但这些职能的履行一方面受制于国务院总理在中央政治局常委会的地位和分工，另一方面还受制于国务院各个机构的部门利益主导。 两者的共同作用便是导致改革有可能在综合性、衔接性、协调性以及前瞻性方面先天不足。 这就需要在顶层进一步加强决策体制的协调性。

（二）国有资产出资人代表的特殊身份

明确身份是确定职能的前提， 有什么样的身份，才会承担什么样的职能。 从不同身份出发，政府至少有三重不同性质的职能（具体构成见表 3）。

首先，对于任何一个国家的政府而言，它都是一个公共管理者， 对内承担有各项宏观管理与微观管理职能，对外有国防、外交事务。

其次，对于任何一个政府而言，他们同时在客观上也是一种理性市场主体的存在。 政府作为一种实体，其正常运转离不开参与各种商品、服务和人才市场；政府也会有改善办公条件，提高公务人员生活水平的愿望；政府还拥有巨额的外汇储备。这一切都是政府作为理性市场主体的直接体现。当然，政府这一市场主体身份有其特殊性，特别是在国内市场，它是高高在上的。 因此，需要对这一不对等的地位进行适当的约束， 强调作风建设即有此意。

第三， 对于公有制占主体地位的社会主义国家而言，政府通常是国有资产出资人代表，承担着国有资产保值增值的管理职能。 由于现代国家的政府都首先是作为社会的公共管理者而存在的，并且不可避免具有市场主体的身份， 因而国有资产出资人代表成为中国政府的特殊身份。

具有复杂构成的政府职能并非内生和谐，反而是有着高概率的内在矛盾。 同一身份或者不同身份带来的不同性质的职能之间可能存在冲突，特别是作为公共管理者的政府与作为国有资产出资人代表的政府之间的内生矛盾。 政府因此面临重大利益权衡，往往是左右为难。 行政体制改革的推进必须以进一步理顺其中的关系为前提， 而目前的改革方案对于这一点有所回避或忽视。

（三）依托于群众路线的政府社会关系

政府与社会关系， 既是职能转变的既有主要内容，又是行政体制的外部约束条件。 新中国成立后，在城市形成了“单位制”，而在农村基于集体土地生产模式形成了集体经济组织， 二者基本上实现了社会人口的全覆盖， 即每个个体都有其依托的组织资源和组织力量。 改革开放以来中国取得了巨大的经济建设成就， 但社会建设没能及时跟进，存在短板。 特别是随着改革开放以及城市化的加速推进， 原有单位制已远远不能覆盖城市中出现的大量体制外人口， 农村的集体经济组织也在加速瓦解。 虽然中央近期一再强调加强社会建设和推进基层民主自治， 但社会组织建设的破冰还尚需时日。 因此，当前政府与社会的关系存在不同程度的失衡，并直接表现为政府过于强大，社会过于弱小。 改革因此缺乏一种内生的具有可持续性的社会机制，压力、倒逼甚至冲突成为改革的常态。

中国社会建设的自有基础是自上而下的群众工作，这一点需要明确并坚持。 与此不同，西方是一种自下而上的社会机制， 即选民通过多元的组织化利益团体和公众舆论这两条渠道对公共事务发挥有效影响。 改革从来都是系统性的，不能离开大的背景而舍近求远，生搬硬套。 应当按照中央确定的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的基本原则，以加强现代社会组织建设为突破口，加快推进社会建设和基层民主自治，为政府职能转变乃至建成有中国特色社会主义行政体制创造良好的外部条件。

　参考文献：

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