城乡一体化：求解农村教育未来之路

赵国品 绘

编者按

9月2日，北京新建的30所城乡一体化学校正式开学。按照北京市委、市政府的改革思路，这些学校实行“同一个法人、一体化管理”。建设城乡一体化学校，突破了北京城区与远郊区县义务教育由行政区域和教育生态形成的界限，将名校与薄弱校的合作从过去单方向的“扶贫”性质转变为共同发展，这项扩大优质教育资源的政府工程表明，在推动城乡义务教育一体化上北京又迈出了坚实的一步。自教育规划纲要提出建立“城乡一体化义务教育发展机制”以来，各地不断探索，取得了许多有益的经验。目前，城乡义务教育改革发展的现状如何？存在哪些方面的问题？又该如何破解？近日，有关专家就“城乡义务教育一体化政策”在全国部分省市深入调研，为我们揭示出这项改革的最新进展和面临的现实困境。

一项基于全国十省市城乡教育一体化发展机制的调研显示，一些地方政府缺乏城乡统筹观念，将城镇教育与乡村教育分别规划，割裂开管理，缺少一体化思维。

农村义务教育以县为主的管理体制只能在县域层面统筹城乡教育发展，重心偏低，各级政府权责不清，农村学校难以获得有效的管理和及时的资助。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出要“建立城乡一体化义务教育发展机制”。我们认为，城乡义务教育一体化就是把城乡义务教育作为一个系统、一个整体，突破城乡分割分治的二元制度束缚，教育资源城乡共享，教育要素在系统内、城乡间合理流动，城乡间教育互相支持、互相补充，统筹发展、均衡发展、协调发展、共同发展的过程。

吉林省教育科学院2012年开展了国家社会科学基金“城乡义务教育一体化发展机制研究”课题的调研工作,对北京、上海、重庆、成都、义乌等十省市的城乡义务教育一体化发展现状进行了认真分析和深入思考，从中获得了诸多深刻启示。

问题聚焦

政府统筹缺位，城乡教育割裂管理，缺少一体化思维。义务教育是教育基本公共服务，其责任主体是各级政府。通过对城乡义务教育一体化发展优劣地区的对比分析可知，一些地方政府没有将城乡义务教育一体化发展纳入教育改革与发展规划之中，内在动力不足，自觉程度缺失。还有一些地方政府已将城乡义务教育一体化发展纳入当地经济社会发展总体规划之中，但缺乏城乡统筹，往往是将城镇教育与乡村教育分别规划，割裂开管理，缺少一体化思维。

二元社会结构体制下的教育二元结构使城乡差距巨大。在我国，二元社会结构体制下形成的教育二元结构，使城乡教育产生了巨大差距。根据教育统计数据测算，2010年，全国农村普通小学生均预算教育事业费支出要低于全国平均水平209.6元；全国农村普通小学生均公共财政预算公用经费支出要低于全国平均水平67.81元。另外在师资水平、教学质量等方面的城乡差距，成为城乡义务教育一体化发展的最大难题。

教育一体化在管理、投入、人事等制度上存在一系列瓶颈局限。在教育管理制度上，目前我国农村义务教育“以县为主的管理体制”只能在县域层面统筹城乡教育发展，重心偏低，各级政府权责不清，农村学校难以获得有效的管理和及时的资助；在教育投入制度上，农村义务教育明确了中央和省各自的经费保障责任，但是对省以下各级政府的经费保障责任仍不够明确；在教育人事制度上，教师资源配给长期以来倾向城市，农村教师资源十分薄弱，编制少，待遇低，年龄老化，结构性短缺问题严重。

乡村基本的公共服务缺失，配套建设速度远落后于学校。城乡经济社会一体化发展与城乡义务教育一体化发展之间具有辩证关系。我们在调研中发现，走进乡村，最好的建筑是学校。但这些乡村，道路交通、医疗卫生等最基本的公共服务却远远落后于学校的建设。这种乡村基本公共服务缺失的现状是造成农村教师向城镇流动的一个重要因素，也是新毕业的大学生不愿意到农村任教的一个主要原因，成为城乡义务教育一体化发展的一道屏障。

路径解码

政府统筹规划。“凡事预则立，不预则废。”有规划，才会有具体的实施推进。上海、重庆、成都、义乌、三河等省市政府对城乡教育一体化发展都提出了明确的规划。如，成都市2007年提出要用“全域成都”的理念实施城乡统筹，以推进城乡一体化为核心，让城乡教育等公共服务实现基本均等化。上海2012年颁发《上海“城乡基础教育一体化建设工程”实施方案（2011-2015年）》，对加快城郊接合部学校建设、推进实施农村义务教育学校委托管理、建立优质教育资源共享机制、推进义务教育阶段教师柔性流动、切实保障进城务工人员随迁子女教育权益等方面做了统筹规划。

推进均衡发展。调研地均把积极推进义务教育均衡发展作为城乡义务教育一体化发展的重要手段，通过推进义务教育均衡发展，缩小城乡义务教育之间的差距。如，浙江省义乌市，近年来着力构建“以市（县）为主”推进义务教育均衡发展的保障机制。全面实施了以促进城乡学校共同发展为目标的“城乡联校行动计划”等“五项行动计划”，启动了以促进城乡教师共同成长为主要任务的教师素质提升等“五项工程建设”，完善了校际平等、适度倾斜农村、全额保障的“市级统筹”教育经费运行机制等“六项保障机制”，扎实推进城乡教育均衡发展。

突破制度局限。实践证明，只有破除城乡教育二元结构的制度局限，城乡义务教育一体化才能顺利推进。近年来，成都市坚持一元标准，着力破除城乡教育二元结构。如，教育经费投入一体化，将投入重心上移到市，实行义务教育经费预算单列，将新增教育经费，主要用于农村。再如，师资配置一体化，实施了“市域统筹”的教师配置方式，通过建立“交流共享”的城乡教师流动机制，实现城乡教师良性流动。

综合配套改革。一些城乡义务教育一体化发展较好的地区，都是城乡经济社会与教育协调发展的地区。如，河北省三河市自2002年开始，全力破解城乡二元结构，加快推进城乡在基础设施、产业布局、社会保障、科教文化等方面的一体化。在此过程中，城乡义务教育一体化发展全面推进。如，通过改革户籍制度，促进城乡师生自由流动；通过改善农村基础设施建设，缩小城乡生活环境差距。这些改革为城乡教育一体化发展奠定了坚实的基础。

实践启示

在全国推进城乡义务教育一体化发展必须有中央政府的顶层设计、全力推动。我国城乡教育一体化已有了一些较为成功的试点经验，但因为没有上升为国家教育发展战略，城乡义务教育一体化发展还只能靠区域自主，呈自发状态。实际上，在教育外部，城乡一体化已成为国家发展战略；在教育内部，义务教育已实现初步均衡。城乡义务教育一体化已具备了成为国家教育发展战略的基础。要在全国推进城乡义务教育一体化发展必须有中央政府的顶层设计、全力推动，地方各级政府的全力跟进、稳步实施。各级政府必须将其纳入教育改革和发展总体规划之中，在全面统筹城乡经济社会发展的同时，优先统筹城乡义务教育一体化发展。

推进义务教育均衡发展是实现城乡义务教育一体化的重要路径和手段。目前，多数省份实现了县域义务教育初步均衡，但距离基本均衡还有一定的差距。这种差距，在区域内主要体现在城乡间和校际间，必须加大对乡村义务教育的扶持力度，加强薄弱学校建设，才能逐步缩小。

提高城乡统筹的层级和重心，是推进和实现城乡义务教育一体化的刚性保证。教育要发展，根本靠改革。在教育外部，要积极推进城乡一体化改革，破除城乡二元户籍制度，积极推进城镇化和新农村建设。在教育内部，改革城乡义务教育管理、投入和人事等制度，提高统筹的层级和重心，是推进和实现城乡义务教育一体化的刚性保证。教育管理制度要打破过去长期实行的用两种制度管理城乡义务教育的做法，统筹规划城乡义务教育发展；教育投入制度应进一步明确各级政府在农村义务教育中的投资责任，新增经费向农村学校和薄弱学校倾斜；教育人事制度要取消编制分配歧视，实现城乡公平。

要对区域内经济社会发展总体状况做综合考量，注重协调发展。城乡义务教育一体化是城乡经济社会一体化的重要组成部分。各级政府在加强区域内城乡义务教育统筹规划工作的领导与管理，推进城乡义务教育一体化发展的同时，要对区域内经济社会发展总体状况做综合考量。只有城乡基本公共服务水平相当，才会有城乡人口双向流动，而非单向的“向城性”流动，就会避免“城镇学校人满为患”、“乡村学校门可罗雀”的现象，从而有效遏制“乡村学校衰败”，有力推进城乡义务教育一体化发展。

（作者单位：吉林省教育科学院）