智力共识、顶层设计与反腐败活动的制度转向

一、中国反腐败活动的制度转向

当前，中国正在经历着极为复杂、深刻的社会转型过程。随着国际国内形势的变化，我国面临着发展方式的深刻转型、经济体制的深刻变革、社会结构的深刻变动、利益格局的深刻调整、思想观念的深刻变化等挑战，这一切都对公共治理提出了前所未有的考验。在全球化和信息化产生深刻影响的当下社会，随着国际竞争的日益加剧以及公民权利意识的增强，如何进一步发挥公共组织在经济与社会建设中的作用，提高公共服务的质量和效率，达至廉洁、效能的善治之境，这是摆在国人面前的现实而又紧迫的问题。在我们所面临的诸多问题中，腐败无疑是最为紧迫的问题之一。腐败现象的不断滋生和蔓延，不仅影响着经济增长质量，还严重污染了社会道德风气，挑战着公平正义的底线。显然，反腐败已经成为中国公共治理所面临的最重要任务之一。正是在这个意义上，党的十八大报告强调指出，要坚定不移反对腐败，坚持中国特色反腐倡廉道路，做到干部清正、政府清廉、政治清明。

在中国廉政建设实践中，常用的反腐败方法主要有三种：思想教育、社会运动与制度建设。[1]在改革开放初期，反腐败主要依赖不定期的运动式治理，魏德曼将其特征归纳为：（1）通过从其他政策实施活动中重新配置资源，内部监督大大加强；（2）通过绕过正常的调查程序来提升检察效率；（3）通过对招供人员免除惩罚或减小刑期来改变其激励结构；（4）动员司法以外的监督机制，包括号召民众举报腐败案件。[2]显然，这种反腐败模式存在种种局限和问题，如无法控制急剧增加的高层官员腐败、回避各种正常法治程序等，难以获得令人满意的效果。因此，从20世纪90年代开始，执政党和政府开始逐渐调整廉政策略，出现从运动式打击到制度建设的转型。公婷发现，自2000年以来中国廉政建设领域出现了一个重要趋势，以往效果不佳的运动式反腐败行动正在被制度性廉政策略所取代，并将之称为“制度转向”(Institutional Turn)。[3]政府逐渐放弃以往单纯的运动式反腐方式，而注重通过常态化的制度设置和政策规定来进行系统性治理。同时，中央开始鼓励地方政府更加富有创新性地发展适合当地情况和实际需要的廉政措施，这就导致了近年来各地廉政项目和方案的不断出台。

笔者对中国廉政方略变迁及其效果进行了统计分析，发现思想教育、制度约束与反腐败实际效果之间呈正相关关系，社会运动则与之负相关，证明了我国廉政方略转型的重要性和必要性，为制度约束式廉政新战略提供了强有力的支持。[4]庄德水将地方廉政制度创新划分为贯彻型创新、发展型创新、竞争型创新三种模式，总结出了其所具有的政策性、专项性和前瞻性三个特点，认为地方政府是廉政制度创新的“第一行动集团”，即主要决策者和发起者，并支配着创新活动的进程。[5]杨开峰也发现领导层在认识到运动式反腐的局限性以后，出现了制度化反腐的新进展。但是，这种制度化反腐的效果是有限的。他借用吉登斯提出的社会系统中三种结构类型，即含义规则、合法化规则与支配规则来解释制度化反腐的困境，强调在含义规则、合法性规则方面的有效进展与支配性规则不同步、互相矛盾，这就限制了制度反腐的绩效。[6]

制度建设是中国反腐败活动的必然选择，但如何使制度运转起来则是下一步的关键。各种层面的政治——行政制度是交相嵌套、叠加和联结在一起的，制度体系之间的这种密切缠结和相互影响的状态对各种廉政改革都提出了巨大挑战。例如，围绕公务用车制度改革，与此密切相连的就有干部待遇制度、汽车定编管理制度、公共财政制度、后勤管理制度、公共决策制度等，这些制度之间彼此勾连，互相缠绕。当前的干部待遇制度使得厅级以上高层领导干部的用车管理难以纳入到车改范围内，财政分权使得一些地方由于财力不足、难以支付车改补贴而作罢。因此，在指责公车改革不彻底、不尽如人意的同时，必须意识到导致这种半失败局面的制度根源。廉政改革不同于其他改革的关键点是，这种“制度包”效应更为复杂，它不仅涵盖周边的规制性制度要素，还与更广泛的新闻媒体、专家学者、社会公众等群体相联系，与这些群体的文化观念、情绪状态和心理认知等文化—认知性要素有关。所以，在研究中国廉政问题的时候，必须深入具体的情境之中，打开“制度包”，清理周边的制度约束条件，才能获得正确的理解。廉政改革实践更需要这种系统化的思维方式，改变周边的规制性要素，就意味着要整合资源，协调各个部门进行周密的制度安排，尽最大程度赢得作为被改革对象的支持。此外，还需要与新闻媒体建立密切的沟通机制，能够使改革的积极意义和正面价值在舆论场中广泛传播，对于可能出现的误解和反对要及时澄清、解释和进行调整。在公共决策过程中，还需要与学术界人士、社会意见领袖以及人大、政协代表等形成通畅的交流，从而在完善改革方案的同时赢得更高的正当性支持。

二、以智力共识推动反腐败制度的顶层设计

当前，中国的廉政建设又到了新的关键点：一方面是社会公众日益增长的对公共权力腐败的不满，新兴的互联网、微博等自媒体使得“表哥”、“房叔”之类腐败官员形象直观地呈现在公众面前，进一步催化了民众对反腐败的迫切期望；另一方面是新一轮政治周期的更替势必推动中央制定更为前瞻性的廉政改革方案，廉政制度建设将迎来新的机遇。在这样的关键时刻，我们更需要智识和理解力，更需要对过去诸多领域腐败不断加深、改革陷入困境的经验事实进行深入观察和反思，而不能仅仅被现实表象和问题困境所迷惑，不能仅仅被各方的情绪和热望所裹挟。如果我们对过去廉政建设的历史经验缺乏反思力，那么未来大量正式改革方案和政策文件的出台，或许将再次成为反腐败陷入困境与怪圈的标志和注脚。