智力共识、顶层设计与反腐败活动的制度转向（2）

众所周知，反腐败是国家公共治理体系中最为迫切但也最为棘手的任务。作为一个典型的公共议题，反腐败实践需要不断的知识积累和理论反思作为引导，避免困囿于长期形成的认知框架和行为范式当中，以理性的精神和反省的力量矫正前进的方向，这需要学界继续贡献高质量的智识和学术成果。对过去三十年国内腐败与反腐败研究的文献评估结果显示，现有的腐败研究往往是对策式、宏观论述、非经验主义的，缺乏方法论意识和对现代社会科学方法的运用。[7]因此，当务之急是学界需要付出更大的努力来贡献更多的经验研究成果，以期更好地理解真实世界中的腐败与反腐败，在与国际主流学术界进行平等对话的基础上，寻求中国廉政建设的智力共识，并以此为基础推动反腐败的顶层设计。在这一过程中，我们认为以下方面是重中之重：

首先，中国廉政建设亟需顶层设计，构建系统性的战略规划。综观过去的反腐败经验，我们并不缺少各种制度和规则，但制度规则的出台却往往被“问题解决”的逻辑所推动，这造成的后果只能是“头痛医头、脚痛医脚”。譬如公车消费老百姓意见大，就大力治理公车私用；公款吃喝引起民众关注和不满，又来加紧治理。廉政建设跟随问题浮现的程度而起舞，跟随社会公众不断变化的注意力而进行，这使得纪检监察机构的工作缺乏系统性和前瞻性，疲于应付，收效甚微。廉政建设的顶层设计必须明确承诺廉政建设的终极目标、近期目标、时间进程、方法与手段，绘制出改革路线图，明示推进路径，使公众了解具体举措与长远战略、权宜之计与根本制度变革之间的关系。具体的廉政创新必须符合总体战略，成为改革路线图上的关键节点，而非为了创新而创新的急就章。

其次，廉政制度设计要确保其实施的执行力。在过去的实践中，诸如党风廉政建设责任制这样的正式制度往往陷入缺乏实际效力的执行困境当中，难以与现有的其他制度体系充分融合，缺乏操作性。[8]这种情况之所以出现，一方面是由于制度设计者没有注意制度本身存在的问题；二是忽视社会的参与。我们很多制度设计都是自上而下、闭门造车的。一出了问题就按图索骥，找纪检监察部门来解决；一说起监督就首先想到内部监督、上级对下级的监督，但现实中的问题还是尾大不掉。要有效解决这些问题，关键在于信息公开和公众参与，改变廉政建设中政府与公众之间的信息不对称局面，通过公众参与，吸收社会各方面的智慧，设计出科学合理的廉政制度，并运用社会的力量，监督制度的执行。

再次，形成各方都能接受的改革共识非常关键。在现代社会，程序正义往往是政策合法性的基础。一项优质的廉政政策应当注意程序的合法性，其出台过程一定要广泛征求民意，引入大范围的公众讨论，才能够逐渐形成共识，为制度的权威和执行力奠定基础。例如，官员财产公开究竟如何实施，自下而上还是自上而下，就应当让多方声音参与进来，通过专家论证、公民听证会、圆桌对话会议这样的程序来达成共识。鉴于当前不同群体尤其是官民之间在反腐败问题上存在认识和期望等方面的距离，公民参与可能会在某种程度上降低行政效率，但从整体上看，只有通过这样一个对话、解释、沟通和寻求共识的过程，政策本身所应该具有的正当性、权威性才能得以充分体现。

最后，还应注意充分尊重基层的创新精神。中国改革开放三十多年的经验表明，基层往往是创新性实践的源泉，在廉政建设中也是如此。应允许和鼓励各地在反腐倡廉中大胆创新和试点探索，注重吸取基层廉政改革和探索的新鲜经验，积极固化基层改革尝试的优良成果，为国家层面的廉政体系顶层设计与整体规划积累经验。我国各地近年来就有公车改革、廉政公积金、大廉署体制、廉洁城市建设、官员财产公开等多方面的廉政改革探索和实践，但不少创新实践遭遇各方面的阻力而未能坚持下去，或者未能形成持续的改革动作而匆匆收场，甚至让地方背负很大的政治风险。这种情形对廉政建设来说是十分不利的。如何形成对地方和基层廉政创新的激励与风险控制机制，是一个值得思考的问题。毕竟，基层实践和地方创新才是顶层制度设计的经验来源。

三、当前中国反腐败活动的工作重心

结合我国当前的具体情况，我们主张在党风廉政建设和反腐败工作中应重点采取以下举措，以期在关键领域和重点环节上取得实质性突破，从而取信于民。

第一，以党内民主带动社会民主，破解一把手监督难题。近年来的重大腐败案件几乎都是党政一把手和重要岗位领导干部所为，这涉及到对一把手监督的难题，也是廉政建设的重点所在。必须通过民主政治建设来突破一把手监督的制度难题，增加党内竞争性民主和制度性分权的力度，在基层试点全体党员直接和差额选举党委书记、重要事项由全委会而非常委会决定、党委书记向党代会进行年度述职和接受信任投票，党委书记不兼任人大主任，人大主任和政协主席由党委其他常委兼任，等等。必须通过上级监督和社会参与的强化来突破一把手监督的机制难题，将财产公开、巡视制度落到实处，建立领导干部个人事项的信息比对与排查系统，等等。必须通过公开制度来突破一把手监督的信息难题，包括权力及运行过程公开、财政预算公开、财产等个人事项公开，完善举报制度，拓展举报渠道，等等。

第二，以官员财产公开为突破点，在廉政建设的关键节点上率先破局，取信于民。所有腐败行为的最终目的都是满足个人的物欲，正是在这个意义上财产公开被称为“终极反腐”的利器，三百四十年前的瑞典和一百三十年前的英国都通过了官员财产公开的制度或法律。按照中央的要求，全国已有几十万名领导

干部向组织报告了个人有关事项，目前的难题聚焦于如何公开，但更艰巨的任务其实是如何甄别申报信息的真伪，因为没有甄别手段，虚假申报和公开就毫无意义。我们认为，现有的人民银行征信系统、证券部门的股票交易系统、房产登记系统、公安出入境管理系统、民政婚姻登记系统、工商注册系统、税务系统等足以完成这一任务，需要的只是政治决心和系统整合问题。完全可以此作为廉政建设的突破口，由点及面，率先破局，为更系统的政治体制改革探路。

第三，以财政预算公开和政治问责机制为抓手，打造阳光政府。“一个看不见的政府是不可能负责任的”，而“阳光是最好的解毒剂”。一方面，所有的腐败行为都涉及到公共资源的滥用，因此必须将“钱袋子”的权力交还给人民。按照民主预算的原则，政府所有的财政收支都要纳入预算，所有预算都必须经过人民代表的同意，任何拨款都必须经过代议机关的审批。另一方面，所有腐败行为都意味着政治责任的丧失，因此必须重新打造政治问责链条。在上级对下级的行政问责之外，必须增加代议机关对行政机关的问责、社会对政府的问责。

第四，加强对关键环节、重点领域和社会关注热点中的腐败惩防力度。继续加强对行政审批权力运行、重要公共资源交易等关键环节的监督，加强对土地、采购、交通、卫生、教育等重点领域的监控。加强对于近年来社会反响强烈的问题，如土地征收拆迁、外来人口管理、“三公”消费、城市管理等方面的廉政风险控制，以新的反腐成效提升公共权力的公信力。针对人民群众反应强烈的“三公消费”问题，要积极在全国层面推动公车改革，降低公务用车出行成本，遏制高档烟酒等奢侈品的公款消费风气，对公务人员出国出境考察学习严格审批与有效监督。针对社会普遍关注的官员财产转移等问题，要逐步推进官员个人财产信息的申报与公示制度，确保对“裸官”进行有力有效的任职岗位与期限限制。