自由贸易区为什么是上海（2）

“着眼于全国新一轮的改革开放”

从全球经济的大形势来看，自贸区的设立可谓是意义重大。

邢厚媛向记者分析了更为客观、复杂的全球大背景：当前的经济全球化虽然在发展，但多边贸易体制遇到很多障碍和困难，多哈谈判没有取得新的突破，区域贸易协定则在加强，特别是由美国推动的跨太平洋伙伴关系协议（TPP）谈判中，中国有被边缘化的危险。与此同时，发展中国家在利用外资方面的政策竞争在加剧，一些国家的成本要素优势逐渐显现，而中国的优势在下降，资本向外转移已经出现苗头。

从国内看，绝对优势在下降的同时，政府的管理效率在停滞。沿海方面该用的政策都用完了，这些政策在向中西部地区推进之后，东部地区的吸引力在下降，缺乏新的增长点。大家都意识到，原来的模式不可持续，可新的模式在哪里？靠什么？大家都说靠创新，但是创新要有动力，要有相应的政策环境，这些也都不足。

“此背景下，中国必须要推动新一轮的改革和开放，立足于综合优势，向改革要效益。”邢厚媛说，基于这样的国际、国内环境，中国需要一次新的像改革开放初期那样的顶层设计和推动力。这个推动力仍要回到对外开放和对内改革上来。

“这个时候的中国急需回到改革开放初期那样如沐春风的市场活力。”在邢厚媛看来，中国所有以试点为基础的对外开放战略和步骤，都要放到这个大环境里来考虑。“上海自贸区的试验与我们下一轮扩大区域开放，提升开放水平，推进政府管理体制改革是一体化的。”

但自贸区所涉及的开放究竟到什么程度，底线在哪里？王晓红认为：“步子肯定要迈得更大，在改革改不动的时候，用开放来促进改革，用开放型经济产生的新的经验和模式，倒逼国内的改革。”

这是我们曾经用过的经验。但现在所面临的挑战显然更严峻。

“新一届政府所面临的挑战，是高标准的改革、高标准的开放、高标准的发展。上海自由贸易区是一个迎战的试点。”张燕生向记者解释说，“在这28.78平方公里的试验区，金融的开放、投资的开放、服务业的开放乃至整个市场体制的发展方向都要是高标准的。”这是上海自贸区必须承载的重任。

“上海自贸区的建设，必须要着眼于全国的发展、着眼于全国新一轮的改革开放。”隆国强表示，这是为什么取名为“中国（上海）自由贸易试验区”，而非“上海自由贸易试验区”的原因。

为什么是上海？

受访者回答说：当然是上海。

上世纪90年代初，站在黄浦江边的邓小平不无遗憾地表示，设立第一批特区的时候没有考虑上海是一个失误。

张燕生给出的解释是：“上海是中国的龙头，当然要走在中国的最前头。”

杨开忠分析：“这与上海在我们国家的经济地位、金融地位、贸易地位息息相关。而且，上海拥有庞大的长三角经济腹地。”

上海有很好的底色。1990年初，借着浦东的开发，上海成为了中国举足轻重的经济重地。2010年以后，中央陆续批复上海为国际金融中心、国际贸易中心、国际航运中心和国际物流中心（即“四个中心”）。

然而，近几年，上海经济一路下滑。2011年，上海GDP增速为8.2％，全国倒数第二；2012年增速为7.5％，位居全国末位。究其原因，有大环境的影响，也部分源自对落后产能的主动淘汰。

增长放缓的上海一直在寻找新的增长动力。“四个中心”曾被视为重要的政策红利支持，但一直缺乏一个可以承接政策创新的载体，自贸区于是被寄予了厚望。

邢厚媛告诉记者，在陷入了长久的增长乏力之后，对上海扩大开放、深化改革的声音其实一直存在。“最早在浦东开发时就有关于深化金融改革、设立离岸金融中心的说法；而在虹桥周边搞更加开放的自由贸易功能区的探索也一直没有停止。在上届政府任期的十年内，乃至上上届政府都提到过。”

邢厚媛认为，新一届政府能够在十八大之后把上海自贸区的设想加快推进，并演变成现实，实属众望所归。“这是很多人的智慧经过长期思考形成的结果。”

在批复方案的国务院常务会议上，李克强指出，设立上海自贸区将是本届政府打造中国经济升级版的重要举措。

在王晓红看来，自贸区的建立将有助于上海发挥其在全国经济发展乃至世界经济发展中的职能。“这对整个长三角的产业转型升级，尤其是服务业的国际化将有非常大的带动作用。”她分析，中国服务业的开放明显滞后，此次服务贸易的开放成为自贸区产业开放的重点，这将使中国未来在国际高端分工地位上占很大的优势。

上海身后的争夺战

在上海之后，天津和广东都在力争第二个“自贸区”。

天津方面透露，具体方案已经上报国务院。而广东省省长朱小丹亦向媒体证实，广东省政府给国务院的请示已经正式上报，南沙、前海、横琴将申请设立国家自由贸易区，并将其定位为“粤港澳自由贸易区”。

谁将成为继上海之后的第二个自贸区，仍是未知数。“但无论是天津还是珠江三角洲的申请都肯定会成功，只是时间的问题。”杨开忠说。

在杨开忠看来，“自贸区绝不止上海一个，也不会仅限于沿海，在内陆以及边疆地区均可考虑。”从区域布局上看，除上海之外，环渤海地区的天津、珠三角的广州、海西经济区的厦门，都可考虑设立。同时，根据发达国家的经验，促进区域的协调发展，也可在相对落后的地区，逐步考虑、规划一些自由贸易区，“例如重庆已成为内陆非常重要的贸易口岸，开辟自由贸易区在未来也是有可能的”。

事实上，杨开忠所提及的这些地区都向中央表达了强烈意愿。早在2005年，上海、深圳、天津、成渝地区等地都曾向国务院及各部委提交了关于保税区转型自由贸易（园）区的建议。之后，国家发改委、国务院发展研究中心先后多次到这些地区进行调研。

最终，上海拔得头筹。

“李克强总理两次到上海都讲到，上海要率先推进和实行，至于何时将这些改革的红利分享到其他地方，那只是时间问题。”邢厚媛说，“打造对外开放新高地的探索，一个肯定不够。但究竟需要几个，如何安排，中央一定会统筹考虑。”

王晓红建议，“不仅要在发达地区探索自由贸易园区的模式，还要探讨欠发达地区如何通过开放来促进经济水平的快速发展和提升。”例如，针对中缅印孟经济走廊，在边境地区云南保山设立一个自由贸易园区。

隆国强指出：“在全国设立园区不能一刀切，每个地区设立的园区也不能照搬照抄。每个地方要从各自的实际情况出发，从省情、区情以及各个地区不同的比较优势、各自所处的发展阶段，以及在国家发展中的地位等角度出发，细化和设计政策。我们现在需要做的非常重要的一件事，就是从全局的高度来设计不同地方的不同试验园区。”

其实不只是内地的城市，上海自贸区获批的消息出来之后，香港也倍感压力。香港《南华早报》这样表达了港人的担忧，上海这一自由港将成为推动跨国商品和资本自由流动这一重要政策改革的“试验田”，这可能会令香港对中国经济的传统贡献黯然失色。

作为全球最大的自由贸易港，香港越来越依赖于中国内地的消费。香港人担心，上海自贸区的设立，或将削弱香港的优势。

“当然会对香港带来一些挑战，这是必然的。”杨开忠说，“从长远来看，上海的优势会逐步显现出来。但香港与上海毕竟各有其腹地和特色，相互之间有竞争，也会有协同。”

不过，张汉林认为，于香港而言，比担忧更实在的是做好自己。“香港是一个自由港，比上海自贸区的20多平方公里大太多，香港需要的是做好自己，而不是担心上海。”

对香港来说，密切和广东的合作，是一条出路。而毗邻香港，也始终是广东的优势，国际上的许多投资途经香港进入内地。因此，其申报的自贸区也最终定位为“粤港澳自由贸易区”，广东方面认为，这将使其获批的可能性大大增加。（记者 郭芳 王红茹，李雪对本文亦有贡献）

上海自贸区试点历程回顾

2009年11月

上海综合保税区成立，统一管理2005年12月启用的洋山保税港区、1990年6月全国第一个封关运作的外高桥保税区及2010年9月成立的浦东机场综合保税区。

2011年

上海向国家有关管理部门提交了在上海综合保税区设立自由贸易园区的申请。

11月

第11届世界自由贸易园区大会在上海浦东举行，展现了中国特殊监管区尤其是上海综合保税区的发展情况。

2013年1月1日

上海在《上海市推进国际贸易中心建设条例》中首次提出要在上海“探索建立符合国际惯例的自由贸易园区”。

2月28日

上海颁布了《临港“双特”30条实施政策》，旨在探索和实施不同于其他地区的特殊体制，以调动区域发展的积极性，增强区域发展的自主性。

3月底

国务院总理李克强在上海调研期间考察了外高桥保税区，并表示鼓励上海在现有综合保税区基础上，研究建立一个自由贸易试验区。

4月18日

上海市商务委办公室主任邓福胜向媒体证实，上海正在配合国家有关部委制定《上海自由贸易园区建设总体方案》。

5月14日

上海自贸区项目获得国家层面立项。

5月下旬

浦东自由贸易区试点方案经由上海市政府讨论并肯定后，上报中央相关部门，进入会签阶段。

7月3日

国务院常务会议原则通过了《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》。