善治之道：政府怎样与第三方组织合作（2）

我国第三方组织及其与政府关系中存在的问题

部分第三方组织的行政色彩严重，不是真正意义上独立于政府的、能代表社会利益而发挥作用的自治组织。中国第三方的产生方式与西方国家不同，不是内生的，而是外生的，是在政府扶持甚至主导下诞生的，其目的是要贯彻政府的施政意图，缺乏独立性，对政府存在“体制依赖”⑧。主要表现在以下几个方面：一是部分组织是由政府直接创立的，尽管后来它们与创办者脱钩，但后者仍是其主管单位。如中国青少年发展基金会与团中央、中华慈善总会与民政部的关系。二是许多组织的领导职务由退下来的党政领导干部担任，他们从日常管理到行为方式都自觉或不自觉地与政府保持高度一致，甚至这些组织还有行政级别。三是部分组织的活动经费全由政府拨款，政府实际上掌握着其人事权和财政权，导致它们实际上成为政府的“代理人”⑨，日常运作高度行政化。四是一些社会组织虽然不是由政府操纵成立的，也不是由政府直接财政拨款维持运作，但为了获得政府的资助和承接政府的公共服务项目，往往主动使自身行政化，包括组织结构设置、规章制度建设和公共服务的标准化等莫不如是。行政化使第三方缺乏独立性，也就无法发挥自身的“草根”优势，发现和满足民众对公共服务的需求。

第三方组织发育不良，面临诸多发展困境。除了那些官办或官办色彩很浓的第三方组织外，其他第三方组织则面临诸多发育不良的状况。因受“双重管理体制”的制约，我国第三方组织的生长受到很大的限制。一个第三方组织要获得民政部门的注册登记，必须有主管部门，但很多时候主管部门不愿意承担风险和责任，一些第三方组织也不愿意有主管部门来干涉和支配自己，从而使大量第三方组织因无法登记注册而转入地下活动。据估算，没有合法登记注册的社会组织大约10倍于合法登记的社会组织。而相关政府部门无法对它们实现监管，又加剧了社会组织的无序化。近年来，国家放松了对社会组织的管制，并在去年取消了工商经济类、社会福利类、公益慈善类和社会服务类组织需要具备主管部门才能注册登记的规定，为社会组织的发展创造了有利的条件。但总体来看，我国第三方组织还面临着如下的问题：一是人才缺乏，特别是缺乏从事社会工作的专职人才。按照《全国民政人才中长期发展规划》，到2020年，我国需要培养社会工作专业人才150万人，而目前我国的社工数量仅有20万人左右⑩，缺口巨大。二是资金缺乏，日常运转面临较大的困难。据调查，行业协会中有53.3%，学术性社团中有51.1%，民办非企业单位中有37.3%，基金会中有40.5%存在资金短缺问题。11 三是能力不足，包括社会需求发现能力、组织能力和服务能力等方面。四是获得的社会支持不足。第三方组织的一部分资金依赖于社会捐赠，但目前我国社会捐赠处于一个较低的水平。中国社会科学院发布的《中国慈善发展报告（2010）》对比了包括中国、美国、英国、巴西、印度五个国家的个人捐赠规模，结果显示，从捐赠占各个国家GDP百分比来看，美国最高，比例为2.2%，中国最低，比例仅为0.01%；从捐赠结构来看，美国75%以上慈善捐赠来自个人，而中国来自个人的捐赠不到20%，大部分捐赠来自企事业单位。12 五是发展不平衡。在各类第三方组织中，慈善基金会组织偏少；东部地区第三方组织比较发达，中西部地区第三方组织比较弱小；城市的第三方组织比较发达，农村的第三方组织比较弱小。

第三方组织社会信誉程度低，“非营利失灵”现象比较严重。我国人均捐赠额低，这除了与经济发展水平有关外，一个重要的原因是社会组织的公信力低，内部管理和政府的监管均不规范，进而导致了“非营利失灵”的现象。调查显示，几乎有一半组织的会员不能看到组织的财务报告，66.7%的组织不对外公布财务报告。此外，一些组织没有正规的财务管理。13 民政部下属的中民慈善捐助信息中心发布的《2010年全国慈善组织信息披露现状报告》显示，全国有42%的慈善组织没有专门的信息披露办法，37%的慈善组织没有专人负责信息披露工作，90%的公众不接受目前的披露程度和方式，20%的组织没有机构网站，43%的机构的网站页面更新不及时或者信息很难查找。业内人士用“五个看不见”来描述慈善的不透明，即捐款人看不见、灾区群众看不见、灾区政府看不见、灾区慈善组织看不见、捐赠落实看不见。2011年的“郭美美事件”则是慈善组织公信力低和“非营利失灵”的一次大暴露。

第三方组织承担政府转移的公共服务职能少，还没有成为一支能与政府媲美的公共服务供给力量。长期以来，受计划经济体制和封建专制主义的影响，我国实行的是管控型的社会治理模式，国家与社会之间的权力边界不清，政府独自承担公共事务职能，挤占了社会的生存空间，导致第三方组织发展缓慢。虽然近年来国家逐渐放松了对第三方的管制，社会组织逐渐增多，但由于前述的原因，政府在向社会转移公共事务中比较谨慎，从而制约着第三方作用的发挥。此外，我国处于由计划到市场、由“单位人”到“社会人”、由“大政府、小社会”到“小政府、大社会”、由封闭到开放的转型期，再加上信息化社会的来临，民众对公共服务的需求大大增加，并且越来越个性化，使我们面临着公共服务供给中的双重困境，即政府和第三方都没有提供公共服务的经验，同时，政府也没有与第三方合作供给公共服务的经验。不像西方国家和其他一些地区。第二次世界大战后，在国家干预主义的背景下，这些国家或地区的政府承担了大量的公共服务事务，具有非常丰富的经验。而且，它们的公民社会发达，行业自律和社会信誉度高，市场机制也成熟，可能充分利用竞争性机制多方合作提供公共服务，有利于政府在合作伙伴关系中实现对第三方的监督，防止“非营利失灵”。而我国则要在政府缺乏公共服务供给经验，又没有成熟的市场机制和公民社会的情况下，推动政府与第三方和市场机制结成合作伙伴关系，这将使合作过程面临更多难以预期的不确定性，若考虑不周可能会造成政府失灵、市场失灵和非营利失灵“三重失灵”的困境。政府在考虑转移职能时就会变得更加慎重，容易导致合作的难产或夭折，这是造成我国一些地方向社会购买公共服务规模严重偏小的重要原因。例如，广州市政府2011年向社会购买的公共服务资金仅8000万元。14 而在香港，政府向社会组织购买的公共服务数量却非常庞大，以2003／2004年度为例，香港特区政府拨出的社会福利经费共327.64亿港元，其中69.22亿拨给志愿机构以提供各类服务。15 两者之差距有如天壤之别。政府转移的公共服务数量有限，限制了我国第三方活动的范围和进入机会，使其难以成长为一支与政府并驾齐驱的公共服务供给力量。

构建政府与第三方健康的合作伙伴关系的对策

建立政府与第三方之间的健康合作伙伴关系，可以从政府和第三方两个方面加以探讨。

政府失灵决定了政府需要借助第三方力量并与其建立合作伙伴关系，以便更有效地提供公共服务，同时，第三方作为独立的一个社会治理主体又是制衡政府和市场不可或缺的力量。但是，第三方也同样存在失灵的问题，为此，需要政府在合作伙伴关系中承担必要的责任，促成政府、市场和社会（第三方）多元合作共治的良好治理格局。

一是培育与支持责任。鉴于目前我国第三方力量比较薄弱的情况，政府的一个首要工作就是大力培育和鼓励第三方组织的生长和发展壮大。首先，继续放松对社会组织的管制。当前，不少地方正在逐步取消社会组织的“双重管理体制”，一些社会组织无需主管部门的批准即可向民政部门注册登记，这一做法应继续下去，并不断加以完善，取消过多的登记限制，如取消注册资金数额、申请人数、住所地、业务范围等方面的限制。在一些领域可以尝试用备案制代替注册制。此外，政府应与原来的一些行政化的社会组织尽快脱钩，让他们真正成为政府与市场之外的第三方，而不是政府的“代理人”。其次，尽快出台和落实组织与个人捐赠非营利组织后的税收优惠政策，激发企业和社会各界人士捐助第三方组织的积极性，为第三方组织的发展和壮大提供肥沃的土壤和资源保证。再次，积极推广政府向第三方购买公共服务的模式。在诸如社区卫生、教育培训、弱势人群关怀和救助、市场行为监督、政策咨询、农民工关怀、特定秩序的维护、族群融合、文化娱乐活动等方面，都可以采用政府向第三方购买服务的方式，实现政府业务的“卸载”，扩大第三方的生存空间和发展机会。最后，加强公民教育，培育公民意识。社会组织的发展和壮大有赖于公民社会的成长，而公民社会的成长则有赖于具有良好的公民意识和人伦精神的普罗大众。为此，要改变“功利教育”和“竞技教育”为特征的应试教育模式，融公民意识教育和伦理教育于学校教育和社会教育之中，培育国民精神中的理性价值。

二是监管责任。为了保证公共服务的质量和价格，政府需要对第三方进行监管，包括市场准入、服务的价格、服务质量和确定退出机制等方面。前面讲到过，“非营利失灵”的一个重要原因就是政府监管的缺位。在欧美很多国家，政府会定期对一些慈善组织进行评估并划定信誉等级，或者借助其他中介组织对慈善组织进行评估，然后将评估结果公之于众，从而引导社会捐赠的流向，那些信誉等级高的组织会因此获得更多的捐赠，而那些信誉等级低的组织则相反。在香港，公众参与公益事业的积极性非常高，捐赠也很踊跃，人们不会担心自己捐赠的钱不花在慈善事业上，因为政府对慈善组织有很好的监管。慈善组织上街募捐前需要获得政府的批准，包括募捐的时间、地点等，此外，募捐人员不能接触和处置募捐来的资金，而是由银行将这些资金存入到该组织的帐户上。政府对募捐得来的资金的用途也有规定，包括募捐款用于公益活动、日常行政开支、经费节余等都有占比规定，政府相关部门会组织专门机构对慈善组织资金使用情况进行审查。借鉴这些经验，笔者认为，今后我国应该着重做好以下几点：第一，尽快建立和完善对第三方组织的信誉评估机制，为保证评估的公信力，可以委托社会组织制定评估指标和实施具体的评估工作，政府则承担指导和监督责任；第二，政府向第三方购买公共服务时，要明确服务的具体数量、质量和服务价格标准等，并根据这些标准对公共服务项目进行绩效评估，对达不到标准的组织进行相应的惩罚，建立第三方组织的退出机制；第三，从技术和程序上规范第三方组织的募捐行为，确保社会捐赠用于公益事业，提高社会组织的公信力。

三是参与责任。借助第三方力量提供公共服务，并不意味着政府放弃所有的公共服务责任；“掌舵”与“划桨”分开，并不意味着政府放弃所有的“划桨”职能。在一些公共服务领域，如教育、卫生、重要公共设施建设、重要公共服务技术等，政府需要保留一定的制衡手段，出现防止公共服务能力和技术完全由第三方或市场垄断的情况，以免政府被要挟和“敲竹杠”而导致公共责任的丧失。当然，这里并不是主张政府要回到过去“划桨”的老路上去包揽所有公共服务责任，而是认为政府应作为公共服务提供者的一支重要力量与第三方和市场一起公平竞争、互促互进、良性循环。

对第三方而言，在与政府建立合作伙伴关系中主要应立足于草根，提高组织管理水平和公共服务能力，赢得政府和社会的支持和信任。社会是第三方组织赖于生存的基础，因此，第三方组织必须提高依靠社会资源开展公益活动的能力。从长远来看，第三方组织如果将自己与政府捆绑在一起，实际上无助于提升自己的社会地位，而应善于利用各种社会资源以保持自己的独立性和自主性，16 形成一种有别于政府和市场、能够有效弥补两者之不足的第三种重要力量，获得应有的尊严和威信以立于不败之地。此外，第三方应规范组织管理水平，尤其是通过增加组织的透明度、公布捐款的去向和使用效果等，让公众了解其运作模式，从而增强社会对组织的信心。与此同时，第三方还应以自己的实力和特色积极承接政府转移的公共服务项目，并通过良好的服务质量获得政府的信任；利用自己的草根优势向政府传达民众的公共服务需求和利益诉求，引导政府的公共服务项目和公共决策更加符合实际，最终与政府之间形成既相互独立又合作互动的伙伴关系。

注释

1［美］约瑟夫·E·斯蒂格利茨：《公共部门经济学》（第三版），北京：中国人民大学出版社，2005年，第113页。

2 Weisbord, B. A. (1975), "Toward a Theory of the Voluntary Non-profit Sector in a Third-sector Economy", in Phelps, E. S.(ed.), Altruism, Morality and Economic Theory, New York: Russel Sage Fundation, pp.197-223.

3 党秀云：“公共治理的新策略：政府与第三部门的合作伙伴关系”，《中国行政管理》，2007年第10期，第34页。

4［美］戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府》，上海译文出版社，1996年，第12页。

5 Salamom, L.M.(1981), "Rethinking Public Management: Third Party Government and the Changing Forms of Government Action", Public Policy, Vol.29(3).

6 孙辉：“公共物品供给中的政府与第三部门伙伴关系”，《广东行政学院学报》，2006年第2期，第27～28页。

7［美］E. S. 萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，北京：中国人民大学出版社，2002年，第129页。

8 吴锦良：《政府改革与第三部门发展》，北京：中国社会科学出版社，2001年，第342页。

9 陈天祥、杨婷：“城市社区治理：角色迷失及其根源”，《中国人民大学学报》，2011年第5期，第133页。

10 陈郁：“为何我国社会工作专业人才缺口130万人”，中国经济网，2012年2月21日。

11 王名：“中国NGO的发展现状及其政策分析”，《公共管理评论》，2007年第1期，第142页。

12 高鉴国：“美国慈善捐赠的外部监督机制对中国的启示”，《探索与争鸣》2010年第7期，第68页。

13 中国慈善大会秘书处：“中国慈善组织的现状和发展”，NGO发展交流网，http://blog.ngocn.net/viewnews.-1368。

14 田加刚：“公共服务的‘广州购买制’”，《民主与法制》，2011年6月8日。

15 汪永成、胡光校：“香港特区政府与第三部门在公共服务提供领域的关系分析”，《云南行政学院学报》，2008年第2期，第41页。

16 陈天祥、徐于琳：“游走于国家与社会之间：草根志愿组织的行动策略”，《中山大学学报》（社会科学版），2011年第1期，第155～168页。

The Way of Good Governance: The Partnership between Government and the Third-party Organizations

Chen Tianxiang

Abstract: The "double failure" of market failure and government failure justifies the need for the third-party organizations, though there is also a chance of "non-profit failure". Therefore, the government needs to establish a partnership with the third parties, which mainly takes the forms of contracting, government subsidies and vouchers. Currently in China, major problems affecting third-party organizations and their relationship with the government are: strong officialism, underdeveloped organization, low degree of social reputation and inadequate public-service functions transferred to them from the government. In their partnership, the government must undertake the responsibility of nurturing, supporting and regulating the third-party organizations, while the latter must be focused on people at the primary level, improve their own organization and management, become better able to provide public services, and obtain support and trust from the government and society.

Keywords: government, third parties, partnership

【作者简介】

陈天祥，中山大学政治与公共事务管理学院教授、博导，中山大学南方学院公共管理学系主任。

研究方向：政府改革、基层治理、人力资源管理。

主要著作：《中国地方政府制度创新研究——政府、产权、市场三维互动的透视》、《新公共管理——政府再造的理论与实践》、《社会建设与政府绩效评估研究》等。