公民参与：权利结构在共治中优化

党的十八大报告指出：“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与”，“引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。十八届三中全会也指出：“从各层次各领域扩大公民有序政治参与”，“发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。近年来，更多的公民参与到公共治理之中，权利结构更加趋向于合理优化，这也是公民对权利结构的一种自我调整。

公民之所以需要参与到公共治理中来，一是因为可以填补国家（政府）和市场无法达到的领域，如志愿活动，以及提供国家和市场无法供给的社区公共物品和特殊的公共物品，实现公共事务的自主治理。二是因为公民参与公共治理可以充当公共权力与私人领域的过渡带，把私人领域形成的共识传达给公共权力。毫无疑问，公民自己最清楚自身的利益诉求，当众多个体的利益诉求形成共识后一定程度上就可以作为公共利益或部分（局部）的公共利益，为政府部门提供决策的依据。三是因为公民参与公共治理可以减少公权力干预到私人生活，同时减少市场对社会的过度侵入。

公民参与公共治理主要有两种形式

公民参与公共治理主要有两种形式，一是参与公权力主导的治理行动，二是自主进行的公共治理行动。

参与公权力主导的治理行动，主要是参与公共政策的制定过程和执行过程。参与公共政策的制定过程，包括参与公共政策议题设定和公共政策的制定。公民参与公共政策议题设定的形式多种多样，包括个人或联名直接向国家机关，或向人大代表和政协委员等建议国家机关制定某项政策等等。当公民参与公共政策制定过程中所提出的意见被国家有关机关采纳时，实际上就使原来停留于个人层面的意志上升到了公共和国家层面的意志，对公共政策的制定产生实质性的影响。

国家机关在执行公共政策的过程中会面临大量的信息不对称性问题，以及资源方面的限制，使完全依赖国家机关进行执法将面临巨大的成本而变得不可能或者即使可能也会变得毫无意义。而公民的参与正可以弥补这些不足，使法律的执行变得可行。公民参与公共政策执行的形式包括：向具有执法权的国家机关提供执法过程所需要的信息；帮助执法机关执行法律；监督国家机关及其工作人员的执法过程；等等。

自主进行的公共治理行动，主要有参与社区或局部公共事务的集体治理、提供国家无力和市场不愿意提供的部分公共服务、为抵制市场扩张和公权力的不当使用对社会和公民造成的伤害而采取的社会保护运动。

一般来说，普遍性的公共物品和公共事务适合由政府提供，因为它可以通过税收的形式解决“搭便车”的问题。但社区性的和局部性的公共事务治理却更适合由公民自主协商解决。在中国的新型城市社区，存在着大量的社区公共事务，如社区公共物业的维护和使用、社区公共秩序、社区公共卫生、社区邻里关系调节等，这些都需要由社区居民进行自主治理。对这类公共事务，如果由国家出面进行治理将会存在严重的“外部性”和信息不对称等问题。

根据波兰尼的“双向运动”理论，一个完全自我调节的市场经济是从来不存在的，一部现代化的历史就是一部“双向运动”的历史，即市场的不断扩张以及它所遭遇的反向运动。典型的例子是市场的扩张造成对环境的破坏，使人们自发起来抵制甚至爆发大规模的环境保护运动，最后由国家公权力出面进行干预，出台环境保护方面的法律，从而在市场与环境之间、经济与社会之间获得某种程度的平衡。