当前加强社会组织监管的着力点

当前，社会组织监管问题日益引发社会广泛关注。主要有三个原因。其一，随着直接注册制的实施，社会组织的数量不断攀升，但日常活动疏于管理，强化对社会组织的监督管理日益提上议事日程。最近，民政部对中国乡土艺术协会、中国艺术文化普及促进会、中国城市经济学会、中国电子商务协会作出停止活动6个月，对中国微型小说学会、中国国际经济法学会、晋察冀文艺研究会、中国延安鲁艺校友会、中国蒙古史学会、辛亥革命史研究会作出警告，对中国杜仲综合开发协会作出撤销登记的行政处罚。其二，当下的社会组织双重管理体制日益成为社会组织发育成长的掣肘、瓶颈。如何健全监管体制，使之有一个宽松活跃而又有序规范的发展环境，成为社会组织界的热切期盼。其三，近年来社会组织频频遭遇公信力危机，如青基会事件、胡曼丽事件、符广荣事件，特别是“郭美美”事件、“卢美美”事件、“共和国脊梁”事件、河南宋基会事件等在社会上引起了轩然大波，集中暴露了社会组织的公益性问题，在很大程度上消解了正在建立但还非常脆弱的社会信任。只有强化外部监管与内部管理，才能重塑社会组织的社会形象，才能重新获得社会公众的社会信任，才能促进社会组织的健康良性发展。因此，立足我国社会组织发展现状，借鉴发达国家的相关经验，逐渐完善健全我国的社会组织监督体制机制显得尤为必要。

法治化是社会组织监管的基本方式。历史表明：无视法律、践踏规则，或许可以满足一时一己之需，却会让社会的齿轮处处“卡壳”，难以有序运行。依法依规依章，力戒以往临时性、政策性的集中清理整顿，强化社会组织监管的法治化建设是历史的潮流和趋势。当前，社会组织监管方面的法律法规体系不健全，主要体现在：监管主体的职责存在交叉、重叠之处，没有明确分工，登记管理机关享有对社会组织违法行为的行政处罚权，而业务主管单位只是起“配合”的作用，登记管理机关和业务主管单位权责不匹配，在实际运作中往往造成业务主管单位对社会组织的违法行为“睁一只眼闭一只眼”，网开一面；对某些新兴社会组织监管的法规缺位，还没做到有法可依，例如，对“离岸社团”的监管，对网络社会组织的监管，对社区社会组织的监管，对“草根”社会组织的监管等，目前的法律法规还处于空白状态，无法可依、无章可循；配套监管法规不足。

基于目前社会组织法律法规监管体系不完善的状况，当务之急是加快立法步伐，尽量做到有法可依、有章可循，逐步构建健全完善的社会组织法律监管体系。首先，修订《取缔非法民间组织暂行办法》，完善现有的社会组织法律法规，尽快颁布《社会组织监督管理条例》，根据新型社会组织的新特点制定具体实施条例，将网络社会组织、社区社会组织、“离岸社团”等纳入现有法规之中，界定其性质、属性、特征、权利、责任、法律地位，赋予相关政府管理部门应有的权责，从而为这些新型社会组织的有序发展提供法律准绳。其次，加紧制订出台社会组织基本法，把对社会组织的监管放在一个统一、明确的体系框架下去考量、推进。

权责明晰是政府加强对社会组织监管的关键。没有公平及时的执行落实，法律法规就难以真正奏效，就是一纸空文。落实社会组织监管的法律法规，是政府义不容辞的职责。然而，当前政府对社会组织的监管存在缺位、越位、不到位等问题，主要体现在以下三个方面。首先，政社不分。有的社会组织与政府部门是“两块牌子、一套人马”，在人员结构、日常运行、资源供给等方面都高度“仰仗”政府部门，社会组织俨然成为政府的附属机构，有的社会组织聘请某些政府退休官员来任职，实质上充当政府部门的“养老院”，成为安排拟退任干部的“摆渡区”。政府与社会组织的边界不清、不明，谈何监管？其次，“双重监管”异化为“双重不管”。当初设计双重管理体制的出发点是既要充分发挥登记管理部门的监管责任，又要有效发挥业务主管单位的监管积极性。但在实际运行中，却出现“二律背反”的“悖论”：登记管理部门由于人员、经费等方面的掣肘，更多是实施对社会组织的登记注册管理的职责，疏于日常监督；而业务主管单位更多侧重对社会组织注册前的前置许可，无暇顾及对社会组织的活动监管。这样，导致重登记轻监管的管理怪圈。再次，监管资源不够。与迅猛成长的社会组织相比，社会组织监管部门在机构设置、人员配备、资源支撑等方面都亟需加强。

加大社会组织信息公开力度是实现对其有效监管的现实基础。阳光是最好的防腐剂。当前，社会组织信息公开的状况令人堪忧。突出体现在4个方面。第一，社会组织信息公开方面规章制度很有限，有限的规章制度在实际操作执行中往往还落实不力、不到位，致使这些规定停留在文本层面，形同虚设。例如，《基金会信息公布办法》第 4条规定，以获赠财产从事公益事业的基金会应当向社会公布年度工作报告、组织募捐活动的信息、开展公益资助项目的信息等。但据调查，这条规定在实际落实中并不理想。第二，缺少信息公开的程序设计。目前关于社会组织信息公开的规定主要聚焦信息公开的内容、形式等方面，而对信息公开的优先次序、步骤、时限、时效等具体程序设计则鲜少涉及。这种制度规定的缺失导致社会组织在信息公开方面享有较大的弹性空间，如何公开、什么时候公开、在什么地方公开、公开多长时间等这些具体问题缺乏制度法规的约束。第三，缺乏责任追究的实际举措。对社会团体、民办非企业单位违反信息公开的惩戒措施，目前没有有效的强制措施，从而造成不少社会团体、民办非企业单位在信息公开方面违规成本低，差强人意。虽然《基金会管理条例》规定基金会不履行信息公布义务或者公布虚假信息的，可以给予警告、责令停止活动，情节严重的，可以撤销登记。但由于缺少责任认定标准、违规惩戒程序，致使这一规定在实际执行中要么难以落到实处，要么登记管理机关享有较大的自由裁量权。第四，缺乏社会组织违反信息公开责任追究的救济程序。社会组织违反信息公开承担一定的社会责任，社会组织如果不满意行政执法机关的行政处罚，可以通过一定的救济程序进行申诉，但目前这方面的制度规定还处于空白状态。加大推进社会组织信息公开力度，是社会组织监管迫在眉睫需要推进的工作。可以划分社会组织信息的不同层次、性质和类型，明确什么信息可以公开、什么信息不可以公开。社会组织的信息类型大致可划分为两大类。一大类是基本信息，如年度工作报告、财会报告、审计报告、项目活动报告等。这类信息必须通过网站、报刊、广播、电视、信息发布会等形式公开。另一类是特殊信息，如捐赠合同、受助人、捐助款物使用流向等。这类信息的公开可依照相关规定申请公开。特别值得指出的是，关于受助人的信息，不仅不要主动公开，还要加强隐私保护，保护受助人的人格尊严，避免给受助人带来心理伤害。此外，还应从优先次序、步骤、时限、时效等方面设计完整的信息公开程序，对违反规定的采用不同的惩戒措施，同时给予社会组织申诉的机会。