探索城乡一体化的正确路子

编者按：中国经济社会具有特殊的二元结构特征，处理由二元结构引起的城乡关系问题是长期以来困扰我国经济社会发展的关键问题。改革开放以来，我国经济社会快速发展，但城乡二元结构难题并未破解，城乡一体化格局尚未形成。党的十八大提出 “城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”， 强调要“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”，更加突出工农互惠、城乡一体。本期关注刊发三篇文章，以期引起广大读者的思考。

　怎样认识我国城镇化的真实水平？

◎ 卓 贤

根据国家统计局的数据，2012年我国城镇人口达到7.1亿，城镇化率达到52.57%，已超过世界52.08%的平均水平。但有很多政策研究者认为统计局公布的城镇化率被高估，理由是超过2亿未获得城镇完整公共服务的农民工不应被计入城镇人口，35%的城镇户籍人口比重更能代表中国城镇化的真实水平。当前，各级政府将城镇化率作为重要考核指标，也有人担忧地方政府继“GDP竞赛”后会形成新一轮“城镇化率竞赛”。那么，应该如何认识我国城镇化的真实水平呢？

1. 加权城镇化率指标的构建。

全面而准确地判断中国城镇化的真实水平，不能全盘否定现有城镇化率指标，而是需要对其进行修正。认为城镇化率被高估的学者，其主要理由是非城镇户口的农民工及其家庭成员不应被计入城镇人口。从国际比较来看，发展中国家仍有占城市总人口32.7%的贫困人口无法享有基本的公共服务和社会保障，而这些总数为8.28亿的人口都是统计到全球城市人口中的。然而，我国现行城镇化率指标也确实没能反映农民工的流动性及其所享受的公共服务不均等现象。尤其是在城镇化率成为考核地方政府政绩的重要指标之后，迫切需要构建一个兼顾城镇化水平和质量的指标，以遏制部分地区片面追求“数量城镇化率”乃至形成数字水分的倾向。

目前，不同观点对“人”的属性判断非此即彼，即“人”要么是城镇人口，要么不是城镇人口。实际上，城镇常住人口是由不同群体构成的，而不同人群的“城镇化程度”是不一样的。在现行城镇化率指标（城镇常住人口/全国总人口）基础上，如果能为不同群体赋予不同的权重，那么就有可能计算出“加权城镇化率”（∑pi*Ni/全国总人口，Ni代表城镇常住居民中不同的群体，pi代表该群体的权重）。本报告从“公共服务”的维度，为城镇常住人口“赋权”，并计算出兼顾城镇化水平和质量的“加权城镇化率”。

2. 对农业转移人口城镇化权重的估算。

如果说拥有城镇户口的居民享有完整的公共服务，那么可以认为其城镇化权重为1。而对于农业转移人口来说，我们并不能认为其丝毫没有享受到城镇的公共服务，合理的判断是他们的城镇化权重在0和1之间。我们从以下三重视角来考察农民工及其家庭成员的城镇化权重。

一是反映社会保障的“五险一金”指标。根据人口计生委的调查，流动人口的“五险一金”覆盖率并不高（见表1），六个指标的平均值仅为14.95%。

二是反映农民工和城市职工同工同酬程度的指标。人口计生委的调查显示，2011年农民工人均月收入为2250元；根据《中国统计年鉴2012》的数据，2011年城镇单位就业人员月工资3538元。我们用农民工占城镇居民收入的比重反映农民工就业保障水平，其值为63.32%。

三是反映家庭完整度的指标。农村人口向城市迁移，经历了四个阶段，一是劳动力进城阶段，二是夫妻进城阶段，三是子女进城阶段，四是老人进城阶段。随着对流动人口公共服务水平的提高，中国农村人口迁移正呈现第三和第四阶段的特征。我们用“夫妻一同流动比例×子女一同流动比例”来定义家庭完整度。根据人口计生委的调查，2011年夫妻一同流动的比例为85.2%，携带子女流动的比例为62.30%，两者相乘得到了53.08%的家庭完整度。

我们对三类指标各赋予1/3的权重，最后得出的农民工及其家庭成员的城镇化权重为43.78%，这意味着他们的城市生活是不完整的，要被打上约56%的折扣。

3. 对加权城镇化率的估算及其政策含义。

在得到农业转移人口的权重后，对加权城镇化率的估算就水到渠成了。如表2所示，2011年农民工家庭人口为19671万人，其城镇化权重为43.78%；而49408万城镇户籍人口，其城镇化权重为1。根据公式“∑pi*Ni/全国总人口”，我们可以计算出2011年中国的加权城镇化率为43.06%。

加权城镇化率弥补了原有指标对城镇和农村人口“两分法”的不足。与统计局公布的城镇化率相比，加权城镇化率低了8.2个百分点；与35%的城镇户籍人口比重相比，加权城镇化率高出8.1个百分点。利用加权城镇化率分析中国的城镇化水平，既能够反映越来越多的人常住于城镇的事实，又能够反映城镇化质量的动态变化——如果加权城镇化率与名义城镇化率之差缩小，则表明城镇化质量得以提高。

加权城镇化率能够对地方政府形成正面的激励机制。为了提高加权城镇化率，地方政府既可以吸引更多的流动人口聚集于城镇，也可以通过完善流动人口的公共服务来提高这一群体的城镇化权重。特别是在未来城镇人口数量增长放缓的情况下，地方政府必须着力在公共服务上下功夫，才能通过改善城镇化质量来提高加权城镇化率。因此，将加权城镇化率作为各地政府推动新型城镇化工作的考核指标，比单纯使用现行城镇化率考核地方政府更符合科学发展观。同时，计算加权城镇化率不必改变现有城镇人口的统计体系，与现有城镇化率可对接、可比较，具有较强的可操作性，亦能够在一定程度上降低地方对城镇化率指标“注水”的可能。

（作者单位：国务院发展研究中心）

扩大农村内需有何对策？

◎ 张雯丽 沈贵银

充分挖掘农村内需潜力，最大限度地释放农村内需，不仅对优化经济结构、转变经济发展方式具有重大意义，同时对发展现代农业、促进农民增收、推进新农村建设具有极强的现实意义，更是推进城乡一体化发展的客观要求。

1. 当前制约农村内需扩大的主要问题。

第一，收入分配失衡，农村居民收入偏低制约消费能力提升。城乡收入分配结构失衡是造成农民增速相对缓慢和城乡收入差距拉大的根本原因。这种失衡主要源于城乡间要素交换不平等：一是工农产品存在价格差；二是劳动力、土地等要素在城乡间流动不同质。其中，后者对农村居民增收缓慢和城乡收入差距拉大影响更大。近十年间，我国农民收入结构从以家庭经营收入为主，逐渐转变为家庭经营和工资性收入为主，财产性和转移性收入为辅。2000-2010年，农村居民家庭经营纯收入占比下降了15.4个百分点，工资性收入占比上升了9.9个百分点。但由于城乡间收入分配结构失衡，农村资源要素价格整体偏低：农村外出务工人员工资等显性收入和福利等隐性收入均明显低于城镇劳动力；在土地征收过程中，农民获取的补偿也显著低于土地实际利用价值，导致农村居民收入增幅慢于城市，消费能力提升随之受到制约。

第二，资本非农偏好，农村资金流动性约束抑制需求释放。我国政府和社会资本投资非农化偏好十分突出。农业、农村和农民发展面临突出的流动性约束，抑制了农村投资与消费的释放。一是财政资金偏好投入城市和用于发展工业；二是农村资金持续流向城市的趋势没有根本改变，“金融存贷剪刀差”使农村大量资金通过银行流入城市，未用于农村发展、农业建设和农村民生改善。2010年末，全国县域贷款余额12.3万亿元，在全国金融机构贷款余额的占比为25%左右。随着农业现代化进程加速，农业生产方式转变以及农民生活水平不断提高，农业、农民对资金的需求更加强烈和迫切，流动性约束对需求抑制的影响更加突出。与城镇相比，农村金融信贷服务体系相对滞后，贷款难、手续繁杂、担保难等问题长期存在。农村居民的大额消费和投资需求，如购买农机、翻新改造房屋、购置新房等难以通过正规金融渠道满足，需求长期受到抑制。

第三，社会保障二元化，农村居民预防性储蓄制约需求扩大。根据国家统计局的数据，1991-2008年，我国城市人均享受的社会保障费用支出是农村的90倍。由于农村社会保障制度的缺失和相对滞后，农村居民面临的不确定性更加突出，为应对未来的不确定性，居民用于医疗、教育、养老等方面的预防性储蓄大幅增加，同时挤占了其他消费。2000-2011年，我国农村居民文教娱乐现金支出占比从14.53%下降到8.4%，而储蓄率高达26%。社会保障制度的缺失和相对滞后已成为制约农村消费水平提高的“瓶颈”。

第四，公共服务二元化，农村消费环境建设滞后限制需求升级。我国城乡公共环境存在显著差异。农村地区，尤其是偏远经济落后地区公共环境建设显著落后于城市，农村消费需求扩大和结构升级受到限制。首先是基础设施建设滞后，消费便利程度不高。目前，电网老化、电压不稳、交通和通讯设施落后等问题仍在多数农村地区存在，家电等耐用品消费受到制约。2010年，我国农村居民每百户拥有洗衣机、电冰箱、家用电脑和固定电话分别为同期城镇居民拥有量的59.1%、46.8%、14.6%和75.1%。而在同等收入水平下，农村居民洗衣机和电冰箱拥有量也仅为城镇居民的63.4%和56.4%。其次是流通体系建设相对滞后，很难与居民消费需求匹配。突出表现在商业网点布局不合理，规模小，商品种类、数量有限，无法满足居民日益增长的消费需求和结构调整。再次是监管力度薄弱，居民消费积极性受挫。农村市场大多存在监管不到位、交易行为不规范等突出问题。农民极易购买到过期、劣质、淘汰的生产、生活用品。另外，家电、农机维修、保养等服务缺乏也在很大程度上抑制了消费需求。

2. 推进城乡一体化是释放与扩大农村内需的重要推动力。

第一，加大农业农村投入力度，加速启动农村内需市场。加大农业农村投入力度是启动并持续扩大农村内需的动力源泉。一是优化投入机制。加大财政资金支农力度，财政资金应优先用于农业农村中长期发展项目，并在土地、财税等方面予以优惠政策。二是突出投入重点。财政和社会资本重点用于农业现代化和新农村建设。重点用于改善、优化农业基础设施和提高农业技术装备水平；进一步加强农村地区水、电、路、气、房等基础设施建设。三是鼓励和引导社会资本投向农业农村建设。通过入股、联合经营等方式参与农业综合开发、高效设施农业、社会化服务组织、农产品物流体系建设；采取投资筹资、捐款捐助、人才和技术支持等方式建设农村生产生活基础设施。

第二，改善城乡收入分配结构，持续增加农民收入。持续提高收入水平是不断提高农村居民消费能力的基础支撑。从制度层面出发，改善城乡收入分配结构是持续增加农村居民收入的重要突破口。一是深化改革城乡二元户籍制度，保证城乡居民享有平等的就业权、发展权，通过建立城乡统一的人力资源市场，逐步实现农村居民与城市居民同工同酬同保障。二是深化财税体制改革，建立强农、惠农、富农的财税长效机制。健全农业补贴政策，保持政策的连续性，不断提高转移支付力度，完善农产品价格保护制度，确保农民家庭经营收入稳步增长。三是完善土地流转制度与建立合理的征地补偿机制。加快推进农村土地确权登记，提高农民在土地增值收益中的分配比例，多途径增加农民的财产收益。

第三，完善农村金融服务体系，释放农村信贷消费潜力。完善农村金融服务体系是加速释放农村消费潜力的助推器。一是统筹推进建立多层次、多样化、适度竞争的农村金融服务体系。形成以政策性金融组织为基础、合作金融组织为主导、商业金融为发展方向的分工协作的农村金融服务组织体系。二是增强农村投资与消费信贷产品的多样性与适用性。开发与农业生产需求相匹配的贷款品种；重点拓展建房、购房、教育、嫁娶、医疗保健、消费品购买等生活需要贷款；创新开发保障适度、保费低廉的保险产品。三是创新信贷服务方式。探索与创新灵活多样的贷款抵押方式，结合农村土地制度改革，开展集体林权抵押贷款、合作组织以大型农机等动产抵押贷款。

第四，优化农村公共服务体系，提高农民消费积极性。逐步建立城乡一体化的公共服务体系是提高农村居民消费积极性、释放消费潜能的重要制度保障和环境保障。一是通过逐步缩小城乡之间在医疗、养老等基本社会保障公共服务方面的差距，使农村地区，尤其是让偏远落后地区的居民享受到与城市居民均等的公共服务，降低未来风险预期，减少保障性储蓄，增加当前消费。二是建设现代农村商品流通体系，改善农村居民消费环境，逐步释放农村居民的消费潜力。改善以乡镇农贸市场为主的农村市场环境，加快完善和推进农资连锁、万村千乡等市场工程；加强和优化配送网络、售后服务体系建设。三是加强市场监督，规范市场交易行为，确保农村食品、药品及日用品质量安全。

第五，加快中小城镇建设，引导消费结构升级。

加快中小城镇建设是助推城乡发展均等化、引导农村居民消费结构升级、扩大农村内需的重要途径。一是按照全国主体功能区规划，引导产业向城镇尤其是中小城镇集中。依托产业发展，增强城镇人口和经济聚集功能，促进周边农村剩余劳动力就地就近就业；通过产业链延伸，带动中小城镇周边农村发展，实现农民持续增收。二是优化中小城镇的基础设施、制度和政策环境。加强中小城镇基础设施建设和文化建设；不断推进以完善保障体系为核心的户籍制度改革；积极探索鼓励和允许进城农民在城镇长期置业的政策，引导和实现新的消费增长点。三是在城镇化过程中加速农村居民消费水平的提高和消费结构的升级换代，使农村居民的消费心理不断向城镇靠拢或趋同，最终实现城乡一体化。

（作者单位：农业部农村经济研究中心）

如何推进西部地区城乡发展一体化？

◎ 白永秀 吴振磊

厘清西部地区城乡发展一体化实质，科学判断其发展趋势、存在问题，提出有针对性的对策具有十分重要的意义。

1. 西部地区城乡发展一体化面临的问题。

第一，人们在观念上没有形成共识。一些地区对“三农”问题的重要性认识仍不够深入，在GDP竞赛中更倾向于发展能够短期提高GDP的资源能源、重化工等富国产业，对于农业及农副产品加工业重视不够。一些地方对生产要素集中化趋势缺乏认识，在新农村建设与城镇化中搞平均主义，重复建设，重复投资，导致资源、资金、项目严重浪费。如一些地方对已成为“空心村”的农村，还在投入资金搞建设。部分领导干部对城乡发展一体化缺乏科学认识，片面将其等同于城镇化、工业化，或城乡同质化。部分人对提高农民地位，加快工业反哺农业、城市支持农村并不认同，甚至将城市与农村、市民与农民对立起来。

第二，现代农业经营体系建设滞后。现代农业的本质特征是构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。而当前西部地区农业经营体系呈现出集约化不足、专业化不深、组织化不高、社会化不广的现状。

第三，空间要素集聚不够。受市场经济发展水平的影响，西部地区在基础设施建设、经济总量、社会服务等方面明显滞后，直接导致了城镇规模较小、生产要素的容纳能力弱、空间要素集聚程度低。与东部相比，西部大中型城市较少，导致小城镇的辐射带动能力有限，缺少能够促进城乡协同发展的大的城市群和产业带。这些原因都限制了西部地区空间要素集聚水平，不利于发挥城镇对农村的辐射带动作用。

第四，城乡发展一体化载体建设滞后。城乡发展一体化的载体是产业。从西部农村现状来看面临的问题也较多，一是特色产品开发不足，一些地区忽视特色农产品的开发，虽然有一些设施农业，但基本停留在示范阶段，推广价值较小；二是龙头企业发展滞后，一些地区农产品加工企业规模小，农业产业链没有形成，农产品附加值有待提升；三是特色产业和产业集群没有形成，一些地区产业规划缺乏长远设计，没能形成集聚，导致竞争力不强。

第五，农村公共服务滞后。农村公共服务组织建设不到位，服务体系不完善，服务能力差。一是户籍制度将城乡居民分割开来，有研究认为，如果将城乡居民实际享有的社会保障和社会福利货币化，那么城乡居民之间的收入差距将会扩大近40%。二是在城乡二元体制下，教育资源高度集中在城市，导致农村教育资源短缺、教学设施落后、师资力量薄弱、教学质量不高，使得农村人力资本积累不足。三是地方政府和企业通过限制农民工工资和社会福利，获得了经济增长所需的资本积累和低劳动力成本的企业竞争优势，至今尚未形成城乡统一的劳动力市场，进城农民工难以享受与城市居民平等的就业机会。

2. 推进西部地区城乡发展一体化的对策。

第一，培育与城乡发展一体化相适应的市场化观念。中国城乡差距源于城乡发展中的市场化差距。一般来说，城市的市场化程度高，农村的市场化程度低，而市场经济是生产要素集聚的经济，而自然经济是生产要素分散的经济。目前我国农村生产要素处于分散状态，导致了农村的生产组织机制、资源配置机制、利益分配机制滞后。从一定意义上说，城乡发展一体化的过程实质上就是农村生产要素集中的过程。按照生产要素集中化的市场经济原则转变观念：一是转变把所有农村都建设成为新农村的观念，树立按照要素禀赋差异的原则分类进行农村建设的理念；二是树立生产要素集中理念，采取土地流转、撤乡并镇、人口迁移、教育资源集中等措施推动农村要素集聚；三是树立西部地区城乡发展一体化就是推进城乡市场经济发展一体化的新理念，将城乡发展一体化进程纳入地方政府官员的业绩考核指标体系；四是树立“社会主义新农村建设”和解决“三农”问题不只是农村的事,也是城市的事的理念。从舆论宣传上致力于消除对农民工的歧视、减少城市对农村劳动力流入的种种限制。

第二，探索适应西部特点的新型农业经营体系。针对西部农业经营体系滞后的状况，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。一是在维护农民土地承包经营权的前提下，完善土地使用权转让机制，盘活农村土地资源，促进土地向农业企业集中，发挥土地规模经营优势；二是以特色农产品为依托，完善与推广专业合作社等组织形式，提高农业生产的专业化水平；三是不断完善“合作社+企业+园区”、“农户+企业+园区”等多种形式的新型农业组织体系，提高农业生产的组织化与社会化水平。

第三，继续做大县城、合并乡镇，调整村庄结构。一是继续做大县城。拉大县城框架，加强县城的基础设施和公共服务能力建设，发挥县城的辐射带动作用。二是合并乡镇。按照产业集聚、人口集聚、基础设施集聚的原则，调整乡镇结构，扩大乡镇规模，建设好大镇（中心镇），架起县城与乡村要素流动的桥梁。加强镇政府所在地的基础设施建设，促进商贸流通业与其它服务业的发展，改善群众生活条件。三是调整村庄结构。村庄是农村城镇化的基础。村庄规模的扩大，既有利于实现农业规模经营；也有利于改变农民单家独户的生产方式与自给自足的生活方式，破解中国农民几千年来形成的自然经济文化，提高市场化程度；更有利于改变西部农村基础设施和公共服务布局分散的状况。为此，根据西部地区城镇化和新农村建设的实际，对规模较小的自然村继续进行调整，以条件较好的行政村为基础，打造千人村、万人村，提高生产要素的集中度，促进农业现代化。

第四，发展西部特色的农村产业。利用深入推进西部大开发的机遇，着力推进产品—企业—产业—产业园区建设。一是依托当地资源优势，培育具有发展潜力的特色产品；二是以特色产品为依托培育龙头企业，加大对龙头企业的支持力度，发挥龙头企业的带动作用；三是以龙头企业为依托，培育特色产业，建设特色产业园区；四是以园区为依托形成特色的产业集群，为西部地区城乡发展一体化夯实基础、搭建载体。

第五，推进公共服务均等化。一是在发展条件与财政状况较好的西部地区，依靠地方政府财政支持，加大教育布局的调整、医疗卫生资源的整合以及社会保障体系的建设，不断缩小城乡公共服务差距；二是在发展基础薄弱的西部地区，依靠中央政府和地方政府的双重财政转移资金，有针对性地解决公共服务均等化问题。

（作者单位：西北大学经济管理学院）