如何才能明晰政府与市场社会的边界？（3）

从一般的价值取向到具体的政策措施

明晰公共利益是一般意义上的价值取向，而实现公共利益则需要制定具体政策。

（一）从性质类型、供给方式与需求特点细化公共服务

对于基本公共服务，要根据社会问题、社会服务、公共服务的对象、活动类型、评价效果、时限等进行分类，然后采取不同的处理和解决办法。不同的社会问题需要采取不同解决办法，如针对老年人和残疾人用慈善的办法可能更好一些，而对于刑释解教人员可能采取社会经营会更加有效。在基本公共服务供给领域也是如此。例如，社会经营的根本特征是在其设计上要求必须是可持续的，这也就要求它的服务对象不能仅仅依靠捐赠，必须在社会发展中增加帮助穷人和其他人群就业和增加收入。与社会慈善比较，社会经营鼓励受助者保持个人尊严和自立，我们看到，即便是一些很好的慈善机构和慈善项目也往往难免使受益者的自我发展动力消失殆尽。以消防为例，消防作为确保人民生命安全的服务理应划入基本公共服务范畴，但是，消防有其特殊性，火灾发生的几率不是人们能够预测的，所以消防设施、设备和人员的配置就成了一个难以估算的问题，特别是人员，配置多了会浪费，配置少了会在紧急时刻不够用，针对这种情况，美国和加拿大在人员配置上采取政府消防人员与消防志愿者相结合的人事体制安排。这就是所谓公共服务分类的实质和根本之所在，有很多细致工作要做。政府与市场、政府与社会的边界也只有在这样的细化过程才能真正明晰起来。

细化公共服务，要从以人为中心，注重保护农民利益，与农业现代化相辅相成的新型城镇化战略出发，注重探索在中小城市促进产业发展，创造就业机会的发展模式，在解决就业的同时，解决困扰农民工及其家庭乃至整个社会的留守儿童、留守妇女和留守老人问题，并建立这种经济发展方式相适应的基本公共服务供给模式。要打破部门分工界限，统一研究公共服务的供给问题，建立社会工委或社会建设办与发展改革、民政、医疗卫生、公安司法、残联、人力资源和社会保障等部门参与的联系会议制度，一道研究当前政府购买公共服务问题，共同分类和分工，协同推进，使政府购买公共服务工作更加有效。

（二）建立和完善竞争机制

由于社会金融、社会经营，以及企业社会责任的出现，市场与社会的边界也越来越模糊，双轨体制可能会逐步走向综合体制。利用私人部门和资本市场不仅仅是为了解决资金问题，也发挥它们的社会和环境价值。这代表了当前推动社会发展和公益事业的最新战略构想。一批新兴的企业慈善、非营利组织、合作社和社会企业家正在探索经营模式和转向私人投资领域，以获取他们开展项目和进行创新需要的资金，实现自己组织的持续发展和满足更大范围的社区发展需求，推动经济增长，最终，使投资者在获得更多投资回报，和获得更大的社会和环境效益。

但是，我国的公共服务存在的问题是，政府和事业单位提供占主导地位，企业和社会组织参与有限。公办主体的激励机制不足、缺乏竞争，机制体制不灵活，给政府财政带来很大压力。在民间投资领域，民营企业在市场准入方面仍然面临不少体制性障碍，有些市场可以自行调节的，依然需要行政审批，尤其在石油、金融、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域对民间资本开放程度不高，等等。对于民间资本进入金融、石油、电力、铁路、电信等领域，需要政府相关部门、企业和第三方组织一道研究具体政策细节，提供适应性强的制度保障，进一步明晰审批和监管的界限。凡是涉及到与公共利益有关的工程项目招标、产权交易、政府采购、土地交易以及资源环境交易等都要纳入公共资源交易体制机制中进行公开交易。政府要对上述交易全程监督，适时评估，确保交易价格合理、交易过程合法，不断提升经济效益、社会效益。

（三）不断提高政府的监管能力

政府对于基本公共服务绩效的监管的核心是，它必须清晰地知道社会组织和企业承担基本公共服务供给的能力和提供的效果，否则它无疑就会把控制基本公共服务绩效的责任拱手交给了社会组织和企业，这就不是一个简单将基本公共服务的供给转移给私人或社会的问题，其中还包含着政府责任遭到破坏的风险，如果社会组织和企业没有足够良知的话。事实上，大部分情况下，社会组织和企业都有自己的利益，不仅仅是市场有自己的利益。医改的教训是，“医疗回扣、腐败窝案，媒体曝出的福建漳州医疗腐败案，内幕惊人。从2013年年初至今，市直区县73家医院涉嫌医疗腐败，包括22家二级以上的医院无一幸免，全部涉案。案件背后设涉及是医疗购销体制性的问题。以药养医被众多媒体解读为造成药价虚高的根本原因而备受诟病。医院的发展，不是医就是药两条路，政府给的钱有限，医院可能就把它盯在药品上。”

政府把责任和权力交给市场、社会，中央政府把权利和责任交给地方政府，虽然在服务方面的投入减少了，但是在监管方面的投入不能随之减少，而且必须增加。从美国的经验来看，“大社会”建设的结果之一是许多政府项目的实施效果令人失望。政府不仅要为社会组织和企业承担政府服务提供环境，也要加强自身内部的建设，包括利用现代信息技术和大数据掌控基本公共服务供给的效果，一个精明、为公众满意的政府必须是一个内部运作能力极强的机构。

作者系国家行政学院决策咨询部副主任