如何才能明晰政府与市场社会的边界？

为了加快推进政府职能转变，国务院常务会议要求积极推进政府购买社会组织、机构和企业的公共服务，以及落实引导民间投资措施。按照国务院的要求，各地，诸如北京、广东、江苏南京，正在开展各种探索，全国工商联也对国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展有关政策落实情况进行第三方调查评估。这些探索和评估的实质是，政府通过购买服务方式的改革和创新以及落实民间投资措施来试水政府与市场和社会的边界，最终建立起适应社会主义市场经济要求的服务型政府，充满创新活力市场和充满活力的社会。

近年来，各地在推动行政体制改革的过程中，按照社会主义市场经济改革的具体要求，提出了“小政府，大社会”、“强政府，好社会”的改革思路，并在操作层面上提出“凡是市场可以做的，政府一般不再介入；凡是社会能够做的，政府也不再介入”的具体实施方案，这些都大大推进了市场化的改革，完善了社会体制。进一步深化改革，还需要在政府与市场、社会的边界问题上开展更加细致的工作，从历史经验看，必须实现三个根本转变。

从明晰公共利益到实现公共利益

（一）以公共利益厘清政府与市场社会的边界

私人利益和公共利益是市场与整合社会的边界，这个问题我们过去考虑不多，关注不够，尤其是对公共利益。公共利益一般是指公共福利或一般福利，它是政策争论、政治学、民主问题和政府本质问题的核心议题。从经济学角度说，它不具有非排他性（non-excludable）和非敌对性（non-rivalrous），一个人的使用和获取并不影响其他人使用和获取，通常包括公共领域的空气、灯塔和知识等。在个人生活中的住宅小区，通常是指小区环境、安全、卫生、整洁、管理等。几乎每个人都声称参与和增加公共利益是有益的，但若不明晰公共利益的组成内容和概念，并将其与个人利益密切联系起来，一切会无济于事。按照兰登书屋词典 （Random House Dictionary） 的解释，公共利益包含两层意思：一是指公共福利或一般福利。二是与平民百姓有关的利益。本文所指的公共利益更应该是倾向于后者，即与百姓和民众利益相关的、关系民生的利益。一方面，这样界定符合中国自20世纪90年代从“卫生产业化”和“教育产业化”转向完善基本公共服务体系的政策脉络的演变，另一方面，也符合当前中央提出的关注民生的战略部署，还适合于当前我国经济社会发展的阶段性特征。例如，被各种因素不断推高的房价，使业主越来越关注自己的住房价值，房价除了取决于宏观经济社会环境外，还与小区的环境有重大关系，这是为什么近来越来越多的业主组织起来维护园区公共环境的重要原因，他们因关注个人利益而关心公共利益。这个问题恐怕会影响国家的长期发展，对此要有心理准备。

从20世纪90年代开始，试图通过市场手段来满足人们的公共服务需求，并提出“教育产业化”、“卫生产业化”并将其作为政策付诸实施，这种做法的实质是将公共利益私人化，或者说否定了公共利益，最终导致了人民群众看病难、看病贵，上学难、上学贵等一系列影响至今的问题，为此，不得不在21世纪初期提出基本公共服务均等化和建立政府主导、统筹城乡、可持续的基本公共服务体系这一国家战略。个人利益的责任主体是每个具体的人，公共利益的主体是社会和政府，但是，公共利益与个人利益密不可分，住宅小区环境恶化会导致个人财产贬值，社会失序会导致经济紊乱和个人经济损失，乃至财产缩水。

在公共领域，从老百姓买得起什么由市场决定转向老百姓需要什么由政府确保，也就区别了市场供给与公共福利，前者的目的是利润，后者的目的是公共利益。无论如何，这都是一个根本性的转变。从谋取利润转向公共利益或公共福利，满足老百姓的需求，成了自罗斯福新政以来政府公共服务的核心理念。在20世纪30年代的经济危机前后，罗斯福政府通过税收来实现和提升政府提供公共服务的能力，从此，“国家作为供应者的角色，预示了它作为筹款人和收税人的功能。在新政的治理下，政府本身开始成为全国无可匹敌的最大企业。”中国略微情况不同，在转向实现政府公共福利目标和实现老百姓的公共利益过程中曾发生了两件事情，一是中央政府把越来越多的公共服务职能交给了地方政府，主要由地方政府来实现民生目标。二是地方在税收能力有限的环境下，不得不打土地和银行的主意，于是，在最近几年，地方政府成为全国无可匹敌的房地产开发商和最大的银行债主，也就出现了近期各方关注的地方债务和房地产泡沫问题。纵观历史，这是中国在实现公共利益过程中的“中国特色”。

（二）实现公共利益的下一步

自从《“十一五”规划纲要》首次提出基本公共服务均等化至今，基本公共服务体系建设作为促进社会平等、缩小收入差距的政治策略越来越得到人们的关注，2012年，它被具体化为《国家基本公共服务体系规划》，纳入发展规划。总体来说，这一时期，无论是政府还是社会，无论是学术界还是媒体，对基本公共服务体系建设的认识主要还是限于明晰公共利益的主体责任上，对于如何实现公共利益，虽然进行了一些探索，还缺乏深入和系统研究。当前，人们对于基本公共服务是居民应享有的权利已经没有什么异议，但是对于如何实现这个权利有许多问题还需要深入探讨。学术界流行以及实务部门正在推进的政府购买服务只是对如何实现公共利益途径所进行的探索之一，如果仔细分析政府、市场、社会和公共服务类型、性质的具体过程和特点，政府购买服务这一命题会显得过于简单，难以适应实际发展的要求。举个例子，2013年以来国务院决定加快推进政府机构改革和转变政府职能，把该下放给市场的权力下放给市场，把该下放给社会的权力下放给社会，把该下放给地方政府的权力下放给地方政府。实际情况绝没有这么简单，例如，下放给市场，首先，现实的市场都不是理论意义的市场，它存在很多缺陷甚至失灵的方面，政府下放给市场权力后，如何确保绩效？这就涉及政府如何监督和评估。一般说来，“政府常常不能准确地知道自己到底要买什么，从哪里买，或者买到的是什么。”权力下放给市场，政府减少了提供服务的专业压力，却增加了监管和评估的压力，两者的专业化要求虽不一样，但是工作量可能不相上下。还有，现实中社会组织也不是纯粹意义上的社会组织，人们经常讲到的志愿性、非营利性等，事实上，一旦进入商业领域运作，非营利组织，“在出现极坏的情况，商业化经营有可能葬送组织的社会服务宗旨。”现实中，这类情况已经屡见不鲜，社会舆论多多，从9.11之后的美国红十字会，到最近几年间的中国红十字会，莫不如此。这些，都需要在基本公共服务体系建设中深入研究。政府作为委托方和社会组织或企业作为代理人之间的关系非常复杂，主要表现在利益冲突和监控管理，“利益冲突和监控问题是委托人和代理人之间各种交易的通病。”过分迷信政府购买公共服务可能会为错误诊断的疾病开出错误的药方。围绕着维护和实现公共利益来探索完善基本公共服务体系，以及加快政府自身改革和建设，是不可逾越的环节。