水灾“大考”考出公共应急法制缺漏

一座城市抵御自然灾害及抢险救援的能力,并非完全取决于行政决策者的领导执行能力,还依赖于市政基础设施保障、气候水文环境改善、公共应急法制健全等因素的协同作用,其中,健全公共应急法制迫在眉睫。

受台风“菲特”袭击,相当于68个西湖的水量集中到浙江余姚,余姚一夜之间变成一座水城,城区被淹、交通瘫痪、停水停电断粮,受灾严重,初步预计经济损失超过200亿。经过7天紧张的抗洪抢险,城区积水基本退去,但仍有45个村庄积水严重,排水工作依然艰巨。

“只能打60分”

对于这次救灾工作,余姚市委书记毛宏芳自我评价称:“虽然我尽了很大的努力,我也想做好,但看抗洪救灾的结果,不管是主观还是客观原因,让老百姓受罪受苦受难,就只能打60分。”

10月10日,时值强降雨过去3天,公众就提出了六大疑问:城区大水不退的原因是什么?是不是水库开闸放水的缘故?为何电不通手机打不通?救灾对本地与外地人的标准是否一致?政府应对这次强风暴雨是否反应迟钝?暴雨初期的政府信息发布是否滞后?一系列质疑直指余姚政府救灾不力,毛宏芳一一作了回应。

对此,浙江工业大学文化与法制研究中心主任、法学院教授石东坡在接受《法制日报》记者采访时评价说:“这一打分是基本准确的,在启动应急响应、发布告全体群众书,及协调调集处置溃堤决坝等重大关键决策及其实施上,按照突发事件应对法以及预案响应机制,是合法、正确和有效的,但是不可否认,在广大普通公众最直接的生命财产安全受到最紧迫威胁,大面积城乡受到雨水蔓延浸泡面前,基础公共设施中应急力量调度、应急处置措施等存在着不应有的一些情形,并由此在一定程度上难以抚慰民众情绪,存在较大遗憾。”

石东坡认为,行政法制的目标指向是一个有限但是有为的法治政府、服务政府。从行政法学的视角分析,这次灾害的预警发布的决定,可能算是及时的,不过在预警的预见性、防范性和完整性上,可能还是需要改进。同时,在预警发布的信息管道全时段、全覆盖和全环节的迅捷、全面、通达上,则可能是比较欠缺的；在救援上,政府指挥力度、协同能力明显有待加强,基础设施重点部位确保畅通有效亟待加强,救助群众的实施机制、监督机制、参与机制均存在不可忽视的明显疏失。因此,灾害预警、应急动员、强力指挥、协同救助、社会参与和秩序保障等多方面的制度规范的针对性、政府救助的执行力诸多方面的弥补空间,均值得深刻总结。

救灾细节暴露应急管理问题

记者在余姚采访时了解到,救灾过程中的一些细节暴露出政府在应急管理中存在的问题。

在余姚职成教中心学校,记者看到,矿泉水、饼干、八宝粥等物资堆积如山,这里是余姚救灾部队驻扎地,也是物资发放中心,各地的物资还源源不断地运进来,图书馆成了一个临时的物资储备仓库,门口有人在负责志愿者招募,但因政府部门的组织力量及志愿者有限,现场在物资接收和发放管理上存在小范围的秩序混乱。

家住谭家岭西路的市民向记者透露:“虽然捐赠的企业及个人都填写了民政部门的登记单,但到发放环节,消防部门、社区及团体组织等究竟哪些单位和个人有权领?谁领了多少?很容易乱了套。”

“我们这有老人,没领到水和食物,亟需救援。”10月13日傍晚,接到求助电话,姚南消防中队的消防车带上物资迅速出动,因涉水区域有私家车堵路,消防车没能开进,剩下物资委托给社区发放。

“我们都一幢楼挨着一幢楼地发放物资,我自己就跑了7幢。”舜水社区主任朱叶丹告诉《法制日报》记者,社区共有4000多户家庭,社区干部和志愿者连续泡在水里工作,受制于人力有限,存在疏忽在所难免,刚开始,物资不充裕的时候,每户家庭可能只能发到一瓶水和饼干,但到了后来,可能就会有陆续多次上门,存在分配频率上的不均衡。

与物资发放一样,这次救援力量整合也呈现出类似特点,据村干部及居民反映,具备交通地缘优势的家庭救援力量非常充足,受洪水围困严重的农村则长时间无法得到救助,难免存在各种外来支援力量各自为政的现象。

“接到电话说有一个80多岁的老人亟需转移,我立马趟水过去!”舜水社区一位不愿具名的党员干部告诉记者,等到了现场一看,才知道那人只有50多岁,要我一个60多岁的人把一个50多岁的人从泥水里背出来,我气不气啊?

类似的问题还在发生,一个居民拿到了社区送上门的盒饭,惊呼:“都是我们家猫吃的东西,这么难吃,也好意思给我们吃啊!”

尽管存在这样那样的问题,但值得肯定的是,任何一次灾害,都会涌现出爱心人士,传递着人性大爱与互助精神,传播着正能量。

健全公共应急法制

记者了解到,自2003年以后,各级政府大力加强应急能力的建设,陆续编制和通过了国家突发公共事件总体应急预案、57个国务院部门应急预案、21项国家专项应急预案及31个省级应急方案。浙江于2007年实施《浙江省防汛防台抗旱条例》,并制定了《浙江省防台风应急预案》。今年9月开始实施的《浙江省水文管理条例》,则为防汛防台抗旱提供了依据。

“健全公共应急法制是一项迫在眉睫的课题。”中国法学会行政法学研究会副会长、中国人民大学法学院教授莫于川告诉《法制日报》记者,公共应急法制包括完善的应急法律规范、应急预案及理论模型,依法设立的应急管理机构及其应急权限和职责,紧急状态下行政授权、委托的特殊要求,紧急状况下违法犯罪行为的法律约束和制裁机制,危机管理的相关纠纷解决、赔偿、补偿等权利救济机制,人财物资源的动员、征用和管制,公民依法参与危机管理过程等。公共应急法制的健全及执行是两个核心的问题。

在石东坡看来,一个国家和地区的预警方案所依据的突发事件应对的法律制度是否健全、完善、细密并且可行,直接决定着政府的救灾能力的可能限度,间接影响着灾害面前损失的限缩范围,余姚的救灾行动为应急立法提供了深刻的实践样本。

石东坡建议,要更加强调尊重和保障人权的贯彻实施,其中获得食物保障生存的权利、平等的权利等应该得到进一步的加强。要充实、完善应急法律制度中的若干空白方面:针对各种力量在应对突发事件中的作为方式、程序条件,针对突发事件应急响应的启动权、指挥权的程序性规则和问责性规定,以及地方政权无法行使应急职权时的补救性规则,应作出明确规定；针对网络、应急广播电视传输设备等的特别保护与依法应用,应作出明确规定；针对救助空间设施的规划、建设、保护、运用等进行特别法律法规的规定；针对民众自救能力、社会主体共同参与应对风险、社区救助管理秩序保障方面的规定过于粗疏,也应该进一步细化完善。