投融资体制改革的推进路径

【核心提示】从当前中国发展、改革、（宏观）运行的基本态势看，进一步推进投融资体制改革具有客观上的必然性。

随着改革开放的不断深入，我国的经济发展进入到了攻坚阶段，根据国际和国内形势，中央决定将进一步推进投融资体制改革。推进投融资体制改革对我国未来经济发展将起到什么样的作用？政策的具体可行性如何？与此相关的各项部门的配套措施又有哪些需要调整、改进？本文将围绕上述问题展开分析。

从当前中国发展、改革、（宏观）运行的基本态势看，进一步推进投融资体制改革具有客观上的必然性。这主要体现为如下四个方面。

首先，从推进城镇化的角度进行审视。一方面，伴随城镇化进程，需要在基础设施领域继续进行大规模投资。以铁路投资为例，不久前召开的国务院常务会议提出，“十二五”期间力争完成铁路固定资产投资3.3万亿元，这比原定规划增加5000亿元。其中，2013年的投资规模将从年初规划的6500亿元增加到6900亿元，2014年和2015年合计的投资规模将不低于1.4万亿元。这将产生巨大的资金压力。另一方面，推进以人为核心的新型城镇化，需要解决当前的不完全城市化问题。2012年，以常住人口统计的城市化率为52.57%，而城镇户籍人口占比仅为35.29%，由于户籍身份上所附着的福利差异，占总人口17.28%的2.34亿人作为非城镇户籍的常住人口，并没有平等地享受城市的各种基本公共服务。未来推进农业转移人口市民化，实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，也将面临巨大的资金需求，需要进一步改革投融资体制，吸引更多的社会资本参与投资，为城镇化提供稳定持续的中长期资金，化解期限错配的风险。

其次，从推动服务业发展的角度进行审视。目前在不少服务业部门，由于进入壁垒依然严重，社会资本的进入程度仍然较低。从2011年全社会（不含农户）服务业投资看，国有控股投资达45.5%。14个大类行业中，8个行业国有投资均占50%以上。其中，交通运输仓储和邮政业（83.1%），教育（80%），水利环境和公共设施管理业（79.7%），卫生、社会保障和社会福利业（77.6%），公共管理和社会组织（72.9%）等行业国有投资占70%—80%以上。由于产业中缺乏必要的竞争，市场机制不能发挥有效调节作用，因而影响了产业效率的提高和产业整体的发展。要彻底改变服务业发展滞后的现状，必须推进服务领域的投融资体制改革，使社会资本更多地参与服务业发展和市场竞争。这也是应对服务贸易开放、提高服务业国际竞争力的客观要求。

再次，从保持宏观稳定的角度进行审视。当前宏观经济运行中存在一些潜在的风险因素，如地方政府债务风险、影子银行风险、资本结构错配风险、资产价格泡沫风险等，均与投融资体制改革不到位有一定关系。要化解这些风险，需要进一步放开城市基础设施等领域的市场准入。由此，一方面可降低地方政府的举债需要，同时相应减少影子银行作为信贷限制背景下地方融资替代性解决方案的迫切性，并推动债务性融资向股权融资格局的转变。此外，也可以拓宽民间资本的投资渠道，避免热钱和游资对虚拟经济领域的冲击。

还应看到的是，放松市场准入的管制，给各类市场主体公平进入市场的机会，也有利于促进宏观经济政策由需求管理向供给管理的转型。通过供给面的体制机制调整，激发市场主体的内在活力，为经济持续健康发展提供不竭动力。

最后，从深化经济体制改革的角度进行审视。经济体制改革的核心问题是处理好政府与市场的关系。在城市基础设施和公共服务领域，政府的大包大揽使得一些能够通过运营和管理产生稳定经营性收入，一些可以自负盈亏、完全按照市场化原则运作的非公益性项目，无法吸引到足够的私人资本，造成了许多行政资源的浪费。因而，我们需要进一步深化政府改革，可以适当地将一部分市场化的准公益性项目推介给市场，用市场的手段完成相应的行政事务，由此来降低行政成本，提高资源配置的效率。为此，我们应进一步改革投融资体制，促使政府从第一投资人向最后投资人转变，也就是将其投资范围主要限制在社会资本不愿进入的非营利性和公益性领域，从而保持政府与市场的合理边界。

围绕投融资体制改革，应着力降低行业进入门槛，实现竞争主体多元化和股权结构多元化。为有效动员、吸引社会资本进入基础设施和公共服务领域，应考虑如下举措。

一是理顺价格管理体制。长期以来，基础设施所涉及的服务多被当作“社会性物品”而不是“经济性物品”来对待。价格标准由政府从社会福利的角度制定，存在人为低估的成分，通常无法弥补成本，更不要说赢利。在这种情况下，企业很难进行正常的运营。为营造必要的商业化运营环境，应更多转向市场化的价格形成机制，以增加价格弹性，使企业有可能获得足够的收入以弥补成本并得到合理的回报。在矫正价格标准的过程中，可能会对低收入群体造成一定的负面影响。对此，应引入“亲贫”性的制度安排，特别是有效的需方补贴机制，来提高低收入群体的支付能力和对服务价格的可承受性。

二是确保新进入企业和原有垄断企业（在位企业）之间的公平竞争。在基础设施领域，支配市场的原垄断企业通常在竞争方面较之新进入企业具有压倒性的先动优势，同时它还凭借自己的优势采取一些阻碍竞争的策略性行为，使得有效竞争难以实现。为此，要加强《反垄断法》的执行力度，有效控制市场关闭行为。政府监管部门应着力解决三个问题：一是接入政策特别是接入定价问题；二是网络租借或网间互联互通问题；三是普遍服务与交叉补贴问题。特别地，为尽快改变不对等竞争的局面，需要监管机构对原有垄断企业和新进入企业实行待遇有所不同的不对称监管，管住大的，扶植小的。当市场真正形成有效竞争的局面后，监管部门就可以把不对称监管政策改为中性的干预政策，以充分发挥市场竞争机制的调节功能。

三是规范政府意向性承诺，确保政策执行的稳定性。一般来说，由于基础设施的资本密集度高，资产专用性和资本沉淀性强，加上合同的不完备，潜在的投资者往往担心事后要挟和对投资者利益的侵占。为此，建立相对可信的投资政策性环境，强化对投资者的产权保护，努力构筑良好的政治诚信记录是当前需要我们予以重视的问题。我们可尝试以合同的方式，规范政府和民间投资部门的投资行为，用可预见的制度框架，保持政府对相关投资行为的稳定性和连贯性，从而稳定投资预期，动员和吸引更多的民间资本进入诸如基础设施这样的领域进行扩展投资。

（作者分别为国家社科基金重大项目“完善境外投资促进体系研究”首席专家、课题组成员，中国社会科学院研究员）