怎样理解义务教育的“基本均衡”（2）

我认为，义务教育“基本均衡”的政策含义至少包括以下几个层面：

义务教育基本均衡发展是一个有底线的标准范畴。义务教育是公共产品，是国家依法统一实施、所有适龄儿童少年必须接受的教育，所有学校的资源配置都必须达到国家规定的底线标准，低于标准的均衡不是国家追求的发展目标。义务教育基本均衡的底线标准有两个维度：一是绝对标准维度，即义务教育学校建设与学校服务质量要达到最低标准，它是义务教育发展提出的本质要求。这里又包括两个方面：从政府对学校的资源配置上看，要保障城乡义务教育阶段每一所学校的办学条件和资源配置都达到国家最低限度的标准；从学校对学生的教育服务上看，要保障整个义务教育阶段学校开齐、开足课程，减轻过重课业负担，教育质量都达到国家规定的最低要求，使初中生辍学率、学校的班级规模等控制在国家规定的范围之内。二是相对标准维度，即义务教育均衡发展系数要达到最低标准，它是义务教育发展对横向差距的容忍度要求。这里又包括三个方面：校际办学条件和资源配置差距不能超过一定限度；校际教育质量差距不能超过一定限度；不同群体，如进城务工人员子女（随迁或留守）、残疾儿童、贫困家庭学生、孤儿、流浪儿童等不同学生群体之间的教育获得机会不能超过一定限度。义务教育均衡发展是在实现与参照这两个标准基础上不断提高与追求卓越的过程。

义务教育基本均衡是一个横向的比较概念。比较的参照对象不同，义务教育基本均衡发展的实现层次也不一样。从政策操作的意义上看，义务教育均衡发展的比较层次有五个：一是校域空间内的群体均衡发展，它涵盖了性别、民族、宗教、阶层、身份、残障等不同群体之间的均衡发展。二是县（区）域空间内的校际均衡发展，它涵盖了不同群体之间、不同学校之间的均衡发展。当前，城乡学校之间在办学条件、资源配置、教育质量等方面还存在较大差距，村小和教学点在软、硬件条件上均存在明显不足，应该成为未来基本均衡的战略重点。三是地（市）域空间内的县际均衡发展，它涵盖了不同群体之间、不同学校之间及县际的均衡发展。虽然县域内部的差距依然存在，但区县之间的差距问题成为新的被关注的焦点。我们在调查中发现，有的县人均教师绩效工资只有1.8万元，而同一地级市内的其他区县却高达6万多元，后者是前者的3倍多。前三个层次应该是到2020年义务教育基本均衡的核心内涵。此外，还有两个层次是深度均衡的要求，一是省（市）域空间内的市际均衡发展，它涵盖了不同群体、学校、县、地市之间的均衡发展；二是国家空间内的省际均衡发展，它涵盖了不同群体、学校、县、地市、省份之间的均衡发展。义务教育均衡发展采取的就是由小到大、区域推进的策略。

义务教育基本均衡是一个渐进的发展过程。在不同发展时期，义务教育均衡发展的侧重点是不同的。从2010年到2020年，义务教育均衡发展可分为两个阶段：一是初步均衡，二是基本均衡。在初步均衡发展阶段，政府对学校的教育资源配置均衡是重点。到了基本均衡发展阶段，在教育资源配置均衡空间不断扩大的同时，重点应逐步转到学校对学生的教育服务质量均衡上来。在2010年至2015年的初步均衡阶段，各级政府应力求在县（区）域内达到学校教育资源配置的均衡，包括教师资源、教育经费、学校标准化建设等，其中教师资源配置均衡是重点。在2016年至2020年的基本均衡阶段，各级政府应保证学校资源配置均衡扩大到省域空间内的同时，在县域已实现资源配置均衡的基础上，将重点转向教育质量的提高，以学校为单位，面向全体学生，提供基本均衡的教育服务。当然，资源配置和质量提升之间并不是矛盾的，两者可以同时兼得。不仅如此，基本均衡的战略重点开始转向学校的特色化发展和向学生提供适合其个性特点的教育。

义务教育基本均衡关键在于体制机制的创新。义务教育均衡发展的最大障碍是体制机制障碍。当前，许多地区仍然存在着公办民助式的学校，这些学校的教师一方面享受政府发放的工资，另一方面又在向学生家长收费。还有一些地区，城镇教师工资总额远远高于农村教师，从而导致边远艰苦农村学校难以吸引优秀教师和优秀师范大学毕业生从教。农村学校基本办学条件不达标，城镇学校却在高标准地配置办学条件，等等。可见，义务教育要实现由“初步均衡”向“基本均衡”的全面推进，必须以相应体制机制改革为保障。（作者系教育部人文社会科学重点研究基地东北师范大学农村教育研究所所长、教授、博士生导师）