如何克服既得利益：东欧、俄罗斯转轨经验借鉴（3）

　三、东欧、俄罗斯转轨经验对中国新阶段改革的启示

未来5~10年是中国全面深化改革的关键时期。尤其是落实十八大报告关于经济、政治、社会、文化、生态“五位一体”的全面改革，更需要采取多种有效措施，摆脱各种既得利益的羁绊。东欧、俄罗斯的转轨经验对中国新阶段改革有着多方面的启示意义。

（一）承认既得利益集团存在的客观现实，才能直面改革的真问题。东欧、俄罗斯转轨的每一个阶段，都能够清醒地面对既得利益集团的问题，因此在改革进程中往往能够采取有针对性的举措来化解既得利益的问题。比如匈牙利的改革，原来设想15~20年才能够完成的转轨，通过3~5年就大部分完成了。过去10年中，中国确实出现了一批借助制度转型的既得利益集团。比如国有垄断行业，通过行政垄断获得超额利润，国家对它们的收租分红比例非常低，许多本应当属于国家的收益转化为高管和职工的收入和在职消费。再比如形形色色的部门利益、地方利益，如果不采取有效的办法破除，全面深化改革将缺乏应有的基础和条件。

（二）民主化是遏制既得利益集团的必要条件。俄国之所以寡头盛行，重要原由就是私有化过程中的公平程度不及波兰、捷克等一些转轨国家，这其实是俄国的民主化水平本身不如那些国家造成的。可是，虽然民主化是遏制既得利益集团，推进公平转轨的必要条件，但未必是充分条件。有民主化条件，既得利益集团未必不会产生，但没有民主化条件，既得利益集团肯定要严重于非民主化国家。民主国家的私有化不一定公正，但不民主的私有化一定是不公正的。改革不是革命，不是推倒重来；改革是利益格局的调整，方方面面的利益关系都要有所考虑。既然如此，多方参与博弈的民主过程虽然短期来看增加了改革的交易成本，但长期来看，却是获得改革合法性的重要支撑。事实上，如今中东欧地区经济复兴最早最快、转轨代价总体上最小的几个国家，恰恰都是私有化过程中最民主的国家，如波兰、捷克、匈牙利等。俄罗斯政府处置公产还算是具有委托—代理的合法资格，各个利益集团在此过程中经历过不少谈判，最后这样的结果虽然令人不满，但毕竟没有多少人主张推倒重来。中国新阶段的改革之所以把政治体制改革摆在重要位置，很重要的原因就是为了确保政府能够克服自身利益，代表公平正义，避免改革走上“邪路”。

（三）避免经济精英介入政治十分关键。俄罗斯新的维权政治严格限制经济寡头介入政治领域，从而避免形成权贵阶层的做法非常值得中国借鉴。如果经济精英过多地影响制度安排过程，就很容易产生在经济和政治方面全面占优的权贵阶层，威胁社会公平。过去30多年来，中国的部门利益、行业利益、地方利益的形成，大都伴随着权力与市场的交换，在一定程度上出现了权贵既得利益集团。借鉴俄罗斯的经验，需要尽快深化审批制度改革、取消国有企业、事业单位行政级别等，采取综合性的举措，避免既得利益集团影响政治决策，从而造成更大的利益失衡。

（四）程序正义是遏制既得利益集团，提供改革合法性的重要支撑。利益集团反映的是局部群体利益，往往与社会整体公共利益相悖。尤其是当社会各阶层利益集团发育不均衡时，强势的既得利益集团进行主导，会对政治、经济和社会过程产生重大影响。在这种情况下，作为国家自主性，国家能力就要体现公正。总的来看，中东欧诸国的私有化过程，在起点、代理、协商三方面公正，“分的起点平等，卖得透明公正，委托代理清楚，公平分家然后自由交易”（金雁，2011）。中东欧经验表明：“吵在前头”比“秋后算帐”有利，这些国家通过公正的、民主的分家，建立了公正的产权结构并维持了稳定的过程。这20多年来，各国的执政党多次更迭，但转轨的结果都得到了公认，主张走回头路的思想失去了市场，这对未来的发展是很重要的。对于中国来说，改革可以改变过去那种“先改革、后立法”所确认的推进方式，在新阶段可以采取先立法、后改革的推进方式。

（五）形成完善的法律体系。完善的法律体系是保证各方社会群体平等博弈的基础。在转轨过程中，它同时也是实现可持续经济增长的最重要的因素（Grzegorz W.Kolodko，1999）。正是因为在改革之前就完善了法规体系，匈牙利即使采取将国有资产全面“卖光”这样的极端措施，也没有像其它东欧和前苏联国家一样，发生金融危机和经济滑坡，社会各群体的矛盾全面激化（Blanchard & Olivier，1997）。在改革过程中，如果法律建设不完善，就会出现非正式制度替代正式制度，既得利益群体迅速扩张的情况。因此，面对既得利益群体，改革首先需要形成完善的法规体系，并保证这套体系行之有效，能够保持公平正义。通过保证司法独立，能够有效地达成这一目的。在民主宪政框架下让各种利益集团公开、合法地参与政治，是杜绝一些强势集团采取非法手段暗中影响政府决策现象的有效途径。

（六）建立多元利益表达机制，是约束既得利益的重要途径。以波兰的转轨为例，工人、农民都能够形成利益集团，通过利益集团之间的博弈，进行制度化的协商、谈判，常常能够最大限度地制约既得利益，实现改革成果由多数人共享。当前，中国已经放开了社会民间组织的门槛，随着形势的发展，可以因势利导地改革工会制度，发展各类农民组织，以在改革进程中，使得工人和农民能够有一个顺畅的利益表达渠道。值得注意的是，在利益表达机制中，政府应该扮演仲裁者和监管者的角色。政府管制俘虏理论认为，利益集团会竭力说服政府实施有利于自己的管制政策，把社会其他成员的福利转移到自己的利益集团中来（Miller，2002）。在我国，国有企业常常能够利用政府的规定保护自己垄断地位，维持超额利润（Yuan，1999）。在利益集团的博弈中，政府应该成为集团冲突的调解人，保持自身的独立性、公共性，综合考虑各方利益，不能偏袒某些利益集团。应当充分发挥裁判的职能，通过制定法律以作为各方的行动框架和依据，保证集团在规则范围内参与，制止利益博弈中的暴力和违法行为，维护社会秩序，使集团行为的结果最终有利于公众(秦国民，2012)。