试析新型全球治理体系的构建及制度建设

一、传统全球治理体系运作失灵

（一）美国主导的国际体系及其片面性

二战以后的国际治理体系，包括政治、经济、军事等领域，主要以美国为首的西方主要资本主义国家建立的。新自由主义主要学者基欧汉虽然认为霸权国衰退之后国际制度仍会存在、仍会起到重要作用，但他认为战后的国际制度是在美国的霸权体系中产生的，初始时是由于美国国家权力才得以实施的。[1]美国学者米尔纳认为，国际制度和国家制度没有本质的区别，制度的作用主要取决于制度的合法性。[2]美国在战后一直在力图使一系列以美国为主建立起来的国际制度具有更高的合法性，目的是加强国际制度的权威性和可行性。美国设计并主导了战后国际机制的构建，建立了联合国、北约等政治、安全机制以及以美元为核心的世界经济、金融体系。

美国主导的国际制度至少呈现出以下三个片面性：第一，美国通过操纵各种国际、地区组织为其利益服务，以单边、强迫、片面方式治理和领导世界，即所谓“美国利坚治下的和平”。第二，美国等少数西方国家通过把持国际制度中的话语权，以及拥有的充足资金和科技优势，统治世界绝大多数国家，迫使大多数发展中国家处于服从和受制状态。在欧洲和北美国生活的人口仅占全球总人口的大约七分之一，但创造的财富却占三分之二，而且拥有全世界三分之二的武器，投入了全球三分之二以上的科研经费。“西方霸权是世界历史上最大的非对称性现象之一”。[3]第三，科技、经济及军事优势地位造就出西方的“种族优越性”和“救世主”意识，自认为可以在世界上横行霸道，为所欲为，强行推行“民主”、“自由”、人权等西方价值观、民主体系以及资本主义发展模式。

（二）全球化推动全球治理体系的演变

在20世纪末期，在科技不断创新的条件下，世界生产力的加速发展造就了以经济全球化为标志的整体发展趋势，尽管局部性战争、战争意识和冷战思维依然存在，但全球化取代了传统意义上的战争手段，成为世界格局以及全球治理体系发生重大演变的主要推手。

首先，在体系上，美国、西方掌控的单一体系遭到全球化催生的多种价值体系、不同发展模式和不同性质规则的多极发展取向的严峻挑战。2008年美国金融经济危机导致了冷战以来美国经济霸权的衰落，新兴国家开始崛起，“金砖国家”等经济体的发展虽然在经济腾飞过程中积极融入美国制定的经济规则并且依靠美国市场，但是他们都处于美国冷战霸权的安全同盟支柱之外。“我们不仅正在上演目睹美国自诩为‘唯一超级大国’的短暂时期的结束，从更广泛的意义上说，我们也正目睹延续多个世纪的西方主导地位的终结……老牌大国试图维护它们所认为的‘自然’秩序，而新兴大国则不满它们不断上升的实力和地位总是迟迟得不到承认。”[4]在冷战时期经济强国大多数是美国的安全盟友，但是新兴经济强国在政治安全上不仅不是美国盟友，甚至有可能是潜在对手，美国失去了历史参照而不知所措。

其次，在民族国家权力上，全球化的大趋势正在迅速改变着政治、经济、社会和文化统一在民族国家内的状况，使国家与全球社会的相互依存性越来越大，全球化一方面是将各国边界的排他效应和主权的绝对管辖权逐步压缩到最低限度，另一方面产生诸多跨国性全球公共问题，如环境污染、气候变暖、跨国犯罪、全球安全等。全球公共问题不是单个国家面临的问题，而是多个国家甚至全球社会面临的共同问题。

第三，在国际关系中，各国相互依存、互有所求、平等互利的需求和愿望上升，逐渐取代传统上西方单一的、强制和霸权式的旧形式。这主要表现在：一是全球化运动把世界各个地区、国家甚至地方，紧密地联结在一起，相互依存代替了以往的零和博弈。国际关系中的行为主体不只有国家，非政府组织和跨国公司对国际政治的参与也成为对外关系的部分。相互依存理论的倡导者罗伯特·基欧汉和约瑟夫·奈认为，合作是相互依存理论的核心。“国际社会可以是一个无政府的有序社会，主流是非零和博弈。合作是国际关系的实质，是国际社会为建立秩序而进行的努力”。[5]二是由于科技革命、信息革命和全球性引出国际价值认同与权力集中，开始建立一种循序渐进的、国际合作的有序关系，目的是在新的历史条件下，为全球、区域或次区域提供安全、稳定、秩序、发展环境等重要而急迫的公共利益和公共物品。

第四，在全球化加速发展的作用下，国家之间关系日趋多元复杂，合作中有矛盾，对立中有需要，既非“零和”，亦非“共赢”。难以沿用传统的“天然联盟”或者是“全面伙伴”关系来界定国与国关系。国家关系的合作不再具有“全面性”、“综合性”、“天然性”。而是依据利益的多少、长短、发展“不同性”和“即时性”。一国借助多国，大国需要小国，小国依赖大国，国家依靠地区及国际组织，国际组织求助一国甚至一国的非政府组织，任何国家、地区联盟和联合国都可能成为一国或数国利益各尽所能、物尽其用的“工具箱”。中美在经济领域可能结盟，但在战略安全领域可能成为对手；中俄战略协作伙伴关系主要体现在战略、安全、能源等方面，但气候变化问题上，俄罗斯则站在发达国家一边，其立场和作用尚不抵“基础四国”；德国、印度、日本、巴西为争当联合国安理会常任理事国组成“四国战略联盟”；南非、印尼发起的“亚非新兴战略伙伴关系”得到广大发展中国家支持；尽管“金砖国家”内各国体制不同、国情不同、发展规模和速度不同，但都因共同的经济利益和相同的战略利益建立起某种合作机制，成为当今全球治理体系中一支强有力的新生力量。

全球化带动世界进入新型治理体系，实现全球范围内应对冲突、解决问题和达成目标的根本性制度安排，形势需要建立一种以全球广泛参与、国家共同治理为核心的新型体系而非霸权或强权治下的体系。