试析新型全球治理体系的构建及制度建设（3）

三、新型全球治理的制度探索

新型全球治理体系的发展，是与制度的设计与创新紧密联系在一起的。由于历史的原因，现有的制度存在不公正、不合理以及失灵的现象，必须按照民主化的原则改造那些不合理的制度及其载体——国际组织。要求那些后进国家改变固有的行事模式和制度，接受和参与国际上广泛接受的制度，按照其制度的框架来界定自己的利益和规定自己的行动。不断发展和完善机制，形式多层次、多领域、高效率的会晤、协商机制和多边合作机制及载体。

在新兴国家群体性崛起后，新兴国家、发展中国家不仅积极参与全球政治、经济体系的重新建筑，而且也积极投入到全球及地区组织的制度与规则的建设，从而推动传统治理走向更具现实、更具内涵和代表性的新型治理新范式。国际社会在探寻建立全球治理新范式方面做出了如下尝试：

（一）在创新中改革传统不合理的国际制度和规则。

“G20”的成立及发展宣告由西方单独掌控世界经济格局的时代一去不复返，进而开启了建立新型国际体系与制度的大门。它反映了全球经济治理的新现实，即如果缺少发展中经济体的参与，任何全球性经济问题的解决都是难以想象的。“G20”在应对国际金融危机、促进世界经济复苏中发挥了关键作用，然而随着应对危机紧迫性的减弱，围绕“G20”的建构及前途、作用等方面出现种种分歧，甚至有些发达国家仍然想以“G8”代替“G20”。尽管矛盾重重，但在新兴国家、发展中国家及一些发达国家的共同努力下，国际社会以此为核心制度平台，展开了一系列有成效的改革。“G20”已经代替“G8”成为全球经济治理体系和宏观经济协调的核心平台，大大拓展了全球经济治理的合法性和代表性：

第一，促进“G20”机制化建设，加强“G20”峰会的执行力度。“G20”本质上仍然只是一个论坛性质的组织，没有常设机构，没有理事会、秘书处，议题的设定由发达国家和发展中国家共同参与、制定。新兴国家积极主张将发展议题作为“G20”的首要关切和核心议题，以推动平衡发展和绿色发展。

第二，将新兴国家参与国际金融治理的地位制度化。在“G20”峰会中，新兴国家以完全平等的身份参与了治理金融危机的政策商讨。“G20”达成了取消关于世界银行行长和IMF总干事必须分别由美国人和欧洲人担任的意向性共识。在IMF通过的份额改革方案中，中国的份额将从3.72%升至6.39%，投票权也将从目前的3.65%升至6.07%，超越德、法、英，位列美国和日本之后。此次份额改革完成后，IMF将向新兴经济体转移超过6%份额，“金砖四国”（中国、印度、俄罗斯、巴西)将进入IMF份额前10位之列。这是该组织成立65年来最重要的治理改革方案，也是针对新兴市场和发展中国家最大的份额转移方案。同时，欧洲国家将在IMF执行董事会让出两个席位，以提高新兴市场和发展中国家在执行董事会的代表性。这是扩大新兴国家权力的一个重要标志。

第三，对传统的治理乏力的国际机构进行了改革。加强其行为能力，确保IMF、世界银行和其他多边开发银行拥有充足的资源，帮助在危机中受到严重打击的发展中国家，并提供贸易和基础设置的融资。此外还达成加强对金融市场进行监管和金融产品信息通报的合作共识。“G20”决定将“金融稳定论坛”更名为“金融稳定委员会”，扩大其成员代表性，吸纳所有“G20”成员国为其成员。“G20”先后出台了一系列应对金融危机和改善国际金融治理的协调措施，取得了实质性的成效。在后金融危机时期，国际上贸易保护主义倾向有所抬头，对此，新兴国家强烈呼吁各国积极推动贸易自由化进程，抵御当前出现的贸易保护主义浪潮。2012年4月“G20”首次经贸部长会议在墨西哥举行，会议最重要的成果是再次强调抵制各种形式的贸易保护主义，共同推动贸易自由化和便利化，承诺避免采取新的贸易限制措施。

第四，“G20”成为发展中国家与发达国家合作、博弈的平台。“G20”当中新兴经济体已经占多数，而且在经济发展领域的诸多问题上有着共同的利益。“G20”成为新兴经济体和发展中国家协调谈判立场，反映共同诉求，维护发展中国家的利益重要工具。与此同时，发达国家在全球经济治理中仍处主导地位，因而“G20”也是争取发达国家，加强与发达国家合作、沟通的重要渠道，并防止“G20”成为发达国家重新瓜分世界市场、剥夺发展中国家经济增长成果的工具。

（二）打造全球治理制度与规则的新范式

首先，未来可能形成的国际治理制度的“固定加可变”的“P5+GX”模式。即由联合国安理会5个常任理事国组成的稳定政治安全固定量的“P（permanent）机制”，加上全球治理可变量的“Group+X”机制，形成“固定的P5”+“可变的GX”机制。进而在此基础上演变出五级“塔型”治理结构和多层治理对象：第一级由所有成员国参加的大会构成塔基，是所有成员国发表立场看法的场所，如联合国大会；第二级由部分国家因利益、经济、地缘、历史趋同而组成的专门委员会、利益集团，即“可变的GX”形式，如“G8”、“G20”和哥本哈根会议时出现的“27国集团”、“基础四国”等；第三级由若干个关键国家组成，在达成最终协议前完成相互妥协与利益等分配。如多哈谈判中出现的美、欧、巴西、印度四国，以及哥本哈根会议上的美、中、印、巴西和南非五国核心；第四级为“固定的P5”，安理会五常肩负着维护世界和平与安全的重大责任，未来在较长时期维持常任理事国现有数量对全球维稳的意义重大；第五级为塔尖，通常由两个对立、下注最大的玩家形成轴心。

其次，形成有利于组成最具广泛的治理主体，它既包括非政府治理和政府治理，也包括从个人、群体、国家、国家间或跨国家等全球社会所有角色，更包括新兴国家、发展中国家与传统发达国家。例如目前成立金砖国家开发银行的计划正在酝酿之中，一旦成立将填补国际货币基金组织和世界银行等体系在国际公共物品供给上的能力不足和严重缺陷，为寻求发展的落后国家提供了更多更灵活地选择，也将成为国际金融机构民主化改革的重要助推器。

再次，强调国家在全球治理中的核心作用，其中，给予国家“责任化”以足够的关注。这是新型全球治理与以往西方主导下的全球治理的最大区别，也是承认现实、尊重现实的表现。国家仍然是全球社会政治舞台的支点，国家的权威与功能仍无法替代。在国内治理、次区域共治、区域共治和全球共治中，国家扮演了最重要的角色。

（三）国际体系与制度建设的困境

应该认识到，建构一个新型全球治理范式，将是一个曲折、复杂而又激烈的过程。

首先，国际关系民主化受到国际体系结构性的限制。危机以来围绕全球治理体系的改革，目标的多元性决定了发达国家与发展中国家的立场差异。新兴国家、发展中国家认为，在全球金融一体化背景下，任何国家都不可能从危机中独善其身，如不能在权责分配中充分体现多元化要求，现行国际治理机构在国际沟通和协调中的作用就很难发挥出来，因而需要从根本上改革现行全球治理体系。发达国家认为，改革固然重要，但如果损害了他们的主导地位，那将是不可接受的，全球治理体系的改革只能在不损害其核心利益的前提下进行。

其次，每一次治理都是力量博弈和激烈讨价还价的结果。国际上任何新范式的建立往往伴随着剧烈地阵痛。虽然危机重创了资本主义发展模式和价值体系，但西方国家并不认为资本主义走向没落，仍然要维护西方获得的既得利益和捍卫其统治地位。这就给全球治理增添了许多复杂因素：一是在重大问题上的“一致原则”使得关于全球治理的谈判进程越来越长：从西雅图开始的多哈回合谈判己持续了10多年，始于2005年的“后京都议定书”气候变化谈判也进行了8年，有专家预测可能要到2020年才会就此问题达成协议；二是发达国家与新兴国家的对立。过去在全球治理问题上主要体现出发达国家内部美欧、美日间的对立，如今发展成为发达国家与新兴国家、发展中国家的矛盾逐渐形成主流。过去由发达国家控制的世贸组织、IMF、世行等国际组织与国际谈判，如今都面临新兴国家要求权利、义务平衡的问题。世贸组织谈判未能取得进展主要原因在于在农产品上美国与中、印的对立以及在工业品上美、中的分歧。哥本哈根会议及后续气候变化谈判未能达成约束性协定也是因为发达国家与新兴国家、发展中国家在“共同但有区别责任”上的不一致。过去美国在一些问题上能够得到发展中国家的支持，如今发展中国家不再追随美国；三是西方体制暴露出的劣势。美国、西方受各种民主选举所困，急于在全球治理方案中取得立竿见影、急功近利的功绩。欧盟处境更为尴尬，既期望以“快”掩盖其内部成员国办事拖、慢的弱点，又受债务危机等内部问题困扰，有被美国及新兴国家“边缘化”的危险。而包括中国在内的一些新兴国家体制却能制定出长远发展的战略目标，在多边谈判上拥有时间优势，每稳定发展一年就在与西方的赛跑中赢得一大步。但是，如前所述，美国、西方不会轻易放弃获取的既得利益，因此每一次“共同治理”都将是各方激烈较量、斗争的结果。

全球面临的各种挑战促使各国意识到加强全球合作、改革旧的不合理的国际政治经济秩序、加强全球治理的必要性和紧迫感，毕竟在全球经济一体化的时代，一损俱损，谁也不能独善其身。但改革传统体系、触及西方既得利益极其敏感、复杂，将传统全球治理体系推倒重来的激进做法不太可能，旧的体系在改革上出现集体不作为，亦不符合现实需要。将传统全球治理体系的改革和新型体系与制度的建制齐头并进，走双轨增量的渐进道路，才能最终确立更为公正、有序、均衡、包容的新型全球治理体系与制度。