揭秘美国安全审查制度

随着中国企业“走出去”步伐加快，尤其是中国对美国直接投资数量急速攀升，中国企业非常关注影响对外直接投资成功的各项因素，其中不得不提的就是美国的国家安全审查制度。正是在美国外国投资委员会(CFIUS)国家安全审查制度下，中国多项对美投资交易受阻。最近的例子，就是此前在双汇收购美国史密斯菲尔德过程中，由于CFIUS的审查曾让这起收购变得扑朔迷离。

CFIUS是一个运作和审查过程都缺乏透明度的机构，其保密的特性使得相关信息公开程度非常有限。现在有必要从已有的数据和案例倒推CFIUS的行事逻辑，并分析CFIUS现有的法规特点及其最新趋势，为中国企业该“怎么做”提出建议。

　CFIUS是谁？

CFIUS的全称是美国外国投资委员会，其职能是审查可能控制美国企业的外籍人士所进行的交易，以确定这类交易对美国国家安全的影响。CFIUS是个跨部门的机构，其主席是美国财政部部长，从机构构成来看，其成员分为三类，第一类是常规成员，包括九个部门和办公室的主管：财政部、司法部、国土安全部、商务部、国防部、国务院、能源部、美国贸易代表办公室、科学技术政策办公室；第二类是在适当的情况下参与CFIUS活动的部门人员，具体包括：管理和预算办公室、经济顾问委员会、国家安全委员会、国民经济委员会、国土安全委员会；第三类是没有投票权，职责由相关法规确定的成员，包括国家情报局主管和劳工部长。

CFIUS的法规经历了三次大的变化过程：第一次是以《埃克森-弗罗里奥修正案》为界，确立了以CFIUS为中心的国家安全审查制度；第二次是1992年的《伯德修正案》的通过，加强了对有外国政府背景的收购案的重视；第三次通过了《2007年外国投资与国家安全法》(FINSA)，修订了CFIUS的立法依据——1950年的《国防生产法》第721节。CFIUS现有的规章是2008年美国财政部发布的《外国人合并、并购、接管条例：最终规定》。

虽然CFIUS声称出于“国家安全”考虑而阻止外国的直接投资，但CFIUS的立法依据和各项法规一直未给出“国家安全”的准确定义，不过，详细分析国家安全问题可以看到其中有几个要点，如经济安全，关键性基础设施，关键技术，国有资本问题等。

　经济安全成为国家安全战略重要部分

美国的经济安全战略不是独立的战略，包含在整个国家安全战略里，主要通过每年的《国家安全战略报告》体现，执行机构包括美国国家安全委员会，其他政府部门以及CFIUS。作为经济安全的执行机构之一，CFIUS的审查在多个方面体现着有美国现有的国家安全战略。

首先，CFIUS对经济安全的重视程度不断上升。根据2010年美国《国家安全战略报告》，美国国内的经济安全战略措施包括：保证美国企业的竞争力，确保美国始终站在科技和创新的最前沿，保证稀缺商品和资源的供应，发展并保持与其他国家的经济互利关系等等。

因此CFIUS会更加关注由于某项并购而带来的经济效应，例如对美国就业的影响，对市场竞争状况的影响，是否存在市场操控以及垄断的可能性，是否带来不公平竞争，以及中国在类似行业是否存在对等开放等。

中航通成功收购美国西锐是一个正面的例子。即使具有多方面的不利因素：中航工业通飞是中国航空工业集团公司的全资子公司(国资背景)；西锐公司是全球第二大通用飞机制造企业，活塞类通用飞机全球最大的制造企业(航天类敏感产业)；收购西锐公司100%的股权(绝对控制权)；明尼苏达州共和党众议员克雷沃克(Chip　Cravaack)致信美国财政部部长、外国投资委员会主席盖特纳，强烈反对这项收购计划，要求盖特纳在处理这项竞标时“极端的谨慎”等。但交易最终得以成功，其原因在于：中航通飞的投资发生在西锐遭遇财务困难之际，它帮助保留了明尼苏达州杜鲁斯的500个就业机会，使得公司能够保持甚至扩大在美国的经营，并持续发展其制造能力。换而言之，并购成功带来的经济收益大过潜在的成本，是这次收购成功的关键。

其次，CFIUS需要保持吸引国外直接投资和经济安全之间的平衡，即有效利用中国资本，不过分打击中国的投资积极性，同时对经济安全保持警惕。可以预见的是，美方将对绝大部分的并购案按标准流程处理；对少数涉及敏感产业、技术和区域的大型并购案(以金额或影响力衡量)，和极敏感小规模案例实施更为严格甚至苛刻的审查标准。

再次，重视经济安全并不意味着国防安全的重要性有所下降，恰恰相反，不影响国防安全是一项并购首先需要满足的前提，如果这个条件不成立，并购成功的概率是非常低的。

另外需要提到的是，即使是经济安全问题，在CFIUS的审查过程中也可能出现政治化的倾向，原因可能是多方面的：收购的对手希望获得有利地位、或重新启动收购；或是被收购的美国公司想增加收购方的成本；或者政治家希望表明对华立场、获得选票等。在中海油并购优尼科案例中，并购案件被政治化是其最终失败的重要原因。