揭秘美国安全审查制度（2）

制造业、金融、信息等行业受特殊关注

关键性基础设施是“国家安全”中另外一个重要的名词。2001年美国《爱国者法案》中“关键性基础设施”的含义是：无论从物理特性还是实际情况来看都对美国至关重要的系统和资产，如果这些系统和资产不能运转，将对安全、国家经济安全、国家公众健康或安全、或上述事项之和产生负面影响。爱国者法案的其他条款扩展了“关键性基础设施”的定义，特别给出了国会认为是关键性基础设施的行业，包括电信、能源、金融服务、水务、运输部门、“对于保持国家安全、政府可持续性、经济繁荣、在美国的生活质量密切相关的网络和物理基础设施服务”。

2002年美国国会通过《国土安全法》，将确认什么是“关键性基础设施”的责任转到国土安全部。国土安全部通过一系列指令确认了18个行业为关键性基础设施，将监管不同部门的责任分派到不同的联邦部门和机构。

FINSA扩展了国家安全概念，加入了与“国土安全”相关事宜，包括“关键性基础设施”和“关键技术”。对于企业是否要通知CFIUS一项并购时，《规定》指定出现与“对美国国防工业基础非常重要的产品或核心技术”相关的并购时，企业要主动通知CFIUS。因此与国家安全没有明确关联的产品或者服务，例如玩具和游戏、食品、宾馆和餐馆、法律服务等就不在此列。

CFIUS的“关键性基础设施”几乎涵盖了美国绝大多数行业，为了解决这个问题CFIUS又补充说明并不关注相关行业的所有并购案件，只考虑“特定”的交易。CFIUS并没有明确给出如何衡量与“美国国防工业”相关程度，这使得CFIUS判定可能存在较大的主观性。一笔并购被界定为“关键性基础设施”后将在多大程度上影响CFIUS的裁定也是不确定的，CFIUS采用的依然是“一案一议”的方式。

从CFIUS受管辖交易的行业分布情况来看，“制造业”与“金融、信息和服务业”占所有产业的比重是最大的。2005-2011年的数据表明，在这六年中CFIUS“受管辖交易”中制造业的比重为43.8%，其次是金融、信息和服务业，比重为34.2%。这两者相加占“受管辖交易”总数量的78%。除此之外，“采矿、公用事业和建筑业”与“批发、零售和交通”分别占到13.7%和8.1%。

CFIUS对中国企业的审查体现出类似的行业特征。数据显示，中国“受管辖交易”高度集中于制造业，金融、信息和服务业，其中制造业占“受管辖交易”总量的比重甚至高于同期全球的平均比重。随着中国对美并购中制造业比重不断上升，制造业更可能因为涉及“关键性基础设施”行业而受到CFIUS关注。近年电信业是美方特别关注的中国“关键性基础设施”行业，这个行业被严格审查局面也将持续。另外CFIUS最新年报中特别提到与能源部门相关的国家安全问题，也是中国对美投资中比重较大而特别容易引起CFIUS关注的行业。

严格控制掌握关键技术企业并购

FINSA对“关键技术”的定义是：与国防密切相关的关键技术、关键元件、关键技术项目，这个“关键技术”概念具有如下特点：

第一，分部门管理，实行双重保护。CFIUS年报显示其主要依四方面的法规对“关键技术”进行界定，分别是美国军品清单中包括的国防物品或国防服务，商业控制清单中明确的项目，原子能装备与材料进出口条例中明确的核能设备、装备、材料，专门药剂和毒素条例中明确的药剂和毒素。对于被并购企业是否属于“关键技术公司”的问题，将由不同政府部门来判定不同种类的“关键技术”。例如美国国务院判定被并购企业是否与ITAR界定的军用品相关；美国商务部主要判定并购是否涉及EAR中所定义的商业控制清单，和药剂与毒素相关产品；如果并购企业涉及原子能，则需要向美国能源部注册。

第二，强调考虑收购行为与政府之间的关联度。CFIUS年报中特别强调考察并购企业和政府之间是否存在“协调战略”。协调战略的含义是：外国政府和一个(或多个)外国公司采取实施的行动计划，目的是并购拥有关键技术的美国企业。论证协调战略的证据包括三方面：一是外国实体试图(或真正)实施对美国企业的并购；二是有证据说明外国政府(或政府控制的企业)命令并购拥有关键技术的美国企业；三是外国政府(或政府控制的企业)对于并购美国企业提供有目标的、通常是过分慷慨的激励，例如赠款，优惠贷款，税收优惠等。

CFIUS2012年年报第一次“谨慎自信”的承认，为了收购美国从事研发、生产关键技术的企业，外国政府和企业间“可能存在”协调战略。这相比历年年报中“不可能存在”协调战略的表态是一个巨大的转变。这意味着从趋势上看，未来涉及“协调战略”的并购案几乎一定会受到异常严格的审查，而中国企业的特殊性质使其很可能成为这个条款的重点打击对象，是在未来投资中需要特别注意和防范的。